Май, труд, митинг

Попытка провести очередную земельную реформу показала, что кабмин не всегда детально просчитывает политические последствия своих решений

Май, труд, митинг

Первый митинг против «продажи земли иностранцам», который прошел 24 апреля в Атырау, для Акорды показался не более чем провалом в идеологической работе. На следующий день после этого митинга президент Нурсултан Назарбаев, представляя нового генпрокурора, заявил: «В законе ничего не сказано, что земля продается иностранцам». И добавил, по-видимому, подразумевая, что причиной недовольства стала неосведомленность граждан: «Это вопрос к правительству и местной исполнительной власти, а также правоохранительным органам, которые обязаны разъяснять населению принимаемые государством законы».

Но казахстанцы, наученные горьким опытом двух девальваций, перестав верить власти, после этого собрались на митинги в Актобе, Семипалатинске, Актау, Кызылорде и Уральске. В первое время Акорда думала, что ей по силам переубедить улицу: чиновники разных мастей раз за разом повторяли, что иностранцам не позволено покупать сельхозугодья, им разрешено только арендовать их до 25 лет. «Долгосрочная аренда в условиях повальной коррупции погубит землю»,— отвечали с площадей провинциальных городов. Власть обещала контролировать. Но улица придумала новый аргумент: землю, отданную в аренду на 25 лет, вернуть будет невозможно.

Здесь кроме недоверия налицо различная оценка ситуации. Для казахстанской власти, впрочем, как и для любой другой, земля — это в том числе экономический ресурс. Для народа, который часто употребляет метафору «Жер-Ана» («Мать-Земля») — это основа государства.

Акорда, поняв, что дело не в идеологической работе, и что в стране создаются все предпосылки для общереспубликанского митинга с антиправительственными лозунгами, решила отступить.

Первые последствия

Пятого мая на совещании правительства, формально созванном по поводу текущих проблем в экономике, президент, стремясь остудить общественное возмущение, наложил мораторий на резонансные нормы Земкодекса и объявил неполное служебное соответствие главе Миннацэка Ерболату Досаеву.

«С учетом принятых вами решений сейчас,— обратился к президенту г-н Досаев,— хотел бы сказать еще раз, что считаю новые нормы в Земельный кодекс необходимыми и нужными, они соответствуют всей мировой практике, с учетом сложившейся ситуации и всех обсуждений, которые происходят в обществе, хотел бы попросить вас принять мою отставку». От неожиданной реакции министра на президентское «последнее предупреждение» присутствующих передернуло. Ерболат Досаев ушел, оставшись при своем мнении.

Глава Минсельхоза Асылжан Мамытбеков также получил строгий выговор от президента. Министр не решился тут же просить об отставке; два добровольных увольнения с разницей в несколько минут — перебор, почти бунт. Г-н Мамытбеков попросил отставку на следующий день, президент ее принял.   

На совещании же президент распорядился создать Министерство информации и коммуникаций и назначил главой нового ведомства своего пресс-секретаря Даурена Абаева. Чтобы реформа «100 конкретных шагов» больше не спотыкалась — напомним, что 39‑м шагом значится введение в рыночный оборот земель сельхозназначения — новое ведомство обеспечит информационное сопровождение этим реформам.

А есть еще 79‑й шаг — переход образования в старших классах средней школы на английский язык. И 80‑й шаг: внедрение обязательного социального медицинского страхования. Обе реформы могут вызвать волну протеста. В Акорде, судя по словам президента, об этом знают и, что более важно, готовятся. «Знаю, что у людей есть сомнения касательно внедрения обязательного медицинского страхования. Данная реформа касается всех казахстанцев, поэтому внимание к ней будет повышенным»,— заявил г-н Назарбаев. «Знаю, что у людей есть вопросы и к заявлениям Министерства образования о продлении учебного года в средних школах, о сроках внедрения трехъязычного образования,— не скрыл глава государства. — Правительству и здесь надо внимательно изучить общественное мнение».

Наши фермеры не стали собственниками из-эа отсутствия денег

Впрочем, на митинге в Атырау уже успели высказаться, что трехъязычное обучение ставит крест на перспективах казахского языка.

Импульсивной следует считать передачу функции регулирования земельных отношений от Минэкономики в Минсельхоз. Неясно, передадут только вопросы регулирования сельхозугодий или всего земельного фонда, то есть земли населенных пунктов, промышленности, обороны и так далее. Если речь идет о всем земфонде, тогда даже запуск промышленных объектов придется визировать главе Минсельхоза. Как бы то ни было, нет ничего хорошего, когда профильное ведомство может влиять на решение, какие сельхозугодья кому достанутся.

Постоим за землю казахскую

По словам политолога Талгата Исмагамбетова, мораторий не впервые применяется как инструмент, снимающий накопившееся социальное напряжение. Мораторий дает дополнительное время для решения проблемы, применяется, чтобы отсечь потенциальные группы сторонников протестующих.

«Впервые мораторий в такой роли был использован в начале 2000‑х, чтобы нейтрализовать движение ДВК. Тогда власть наложила мораторий на проверку МСБ, чтобы малое и среднее предпринимательство — потенциальные сторонники восставших “младотурков” — не пошли за призывом ДВК. Когда повысился градус напряжения из-за увеличения женского пенсионного возраста, власть вновь использовала мораторий. Проблема в том, что мораторий не решает проблемы, он передвигает его на более поздний срок»,— замечает г-н Исмагамбетов.

Напомним, президент наложил мораторий на право иностранцев арендовать сельхозугодья. Возможность аренды у иностранцев существует с 1995 года, и со временем их только ограничивали в этом праве. «Норма Земельного кодекса, на которую сейчас ведутся нападки, появилась в 1995 году, причем тогда срок аренды для иностранцев был 99 лет. По Закону о земле 2001 года этот срок был сокращен до 49 лет. Земельный кодекс 2003 года установил срок для товарного сельскохозяйственного производства до 10 лет, а в конце декабря 2014 года этот срок был повышен до 25 лет»,— пишет доктор юридических наук Майдан Сулейменов.

Иностранцы не стремились захватить наши сельхозземли в середине 1990‑х, когда условия для них были шикарными. На сегодня иностранцы контролируют всего 65,3 тыс. га, что больше площади Алматы в два раза. В тройке лидеров граждане РФ (10,2 тыс. га), Кипра (7,9 тыс. га) и ОАЭ (0,8 тыс. га). Китайцы, вызвавшие беспокойство у митингующих, арендуют 0,3 тыс. га.

Есть несколько причин, почему иностранцы не рвутся к нам. Во-первых, помимо права на продолжительную аренду иностранного инвестора интересует комфортная среда для ведения бизнеса. Да и климатические условия у нас не самые благоприятные для сельского хозяйства, которое привыкли вести инвесторы, прибывшие, скажем, из долины Янцзы. «Сомневаюсь, что иностранцы захотят выращивать у нас пшеницу, не те погодные условия»,— говорит председатель костанайского филиала Союза фермеров Владимир Дранчук.

А вот что говорил г-н Мамытбеков в интервью «Эксперту Казахстан»: «Мы, как известно, находимся в аридной зоне. Уровень выпадающих осадков, например, у нас в три раза меньше, чем в Белоруссии. При этом объем осадков у нас еще и не весь продуктивный. Больше половины выпадает в виде снега, а морозы у нас такие, что почва промерзает на глубину больше метра».

Фермеры по-разному относятся к иностранцам. Те, кто против, повторяют аргументы митингующих. «В целом мы не против Земельного кодекса. Главное — нельзя отдавать землю иностранцам. Китаю интересна наша земля. Граждане КНР женятся на наших девушках, и все мы станем китайцами. Это не мои слова, это мнение членов областного союза»,— рассказал о настроениях в Жамбылской области глава местного филиала Союза фермеров Жигули Дайрабаев. И здесь не ясно, чего больше: неподдельного страха перед китайцами или влияния произнесенных речей на митинге.

Среди фермеров есть те, кто не против прихода иностранцев. На опасения, что иностранцы испортят почву, фермер из Костанайской области Абу Гучигов говорит следующее: «У нас же армия чиновников. Они должны регламентировать использование химикатов». На вопрос, не купят ли иностранцы лояльность местного чиновника, обязанного следить за состоянием земли, г-н Гучигов отвечает следующим образом: «Да, есть коррупция среди чиновников, но тогда нужно подключить к контролю общественность. Чтобы кроме чиновников еще кто-то следил».

Конечно, эмоциональные речи на митингах не оставили равнодушными аграриев. Но для наших фермеров не менее важен экономический момент. Готовы ли они конкурировать с иностранным капиталом? По-видимому, это последнее, о чем они думают. «Тут, конечно, есть какая-то доля риска. Я это внимательно не изучал. И не могу сказать однозначно, хорошо или плохо»,— сомневается директор агрофирмы «Кайрат» Торемурат Утепов.

Запрет на собственность

Мораторий коснулся не только иностранцев, но и граждан РК. До окончания моратория сельхозземли не смогут купить и казахстанцы. Это значит, что 1,7 млн га сельхозземли (или 1,6% от всех используемых сельхозугодий) на аукцион выставлены не будут. К слову, выкуп через аукцион у нас действует как минимум с 2007 года.

Напомним, что казахстанцы получили право частной собственности на сельхозугодья с принятием Земельного кодекса в 2003 году. В то время депутаты предложили бесплатно раздать сельхозземли крестьянам. Но правительство не пошло на это, аргументируя, что дармовые наделы не дадут развиться чувству собственника в фермерах.

Сегодня из всех сельхозугодий (100,8 млн га) только 1,3 млн га находятся в частных руках, оставшуюся часть аграрии арендуют у государства. Как показывает 13‑летний опыт, наши фермеры не стали собственниками из-за отсутствия денег. Во всех бывших советских республиках землю передавали в частные руки безвозмездно, только в Казахстане ее продавали. Поскольку у крестьянина не было и нет денег, то он не мог ее выкупить.

Скрытый механизм

Если государство снимет мораторий, запустятся механизмы, которые вынудят казахстанских фермеров отказаться от долгосрочной аренды в пользу частной собственности. В действительности безболезненно выкупить арендуемую землю смогут только те, у кого есть деньги. Те, у кого их нет, пополнят ряды безработных.

Согласно приостановленному закону, отечественный фермер может покупать сельхозземлю только у государства. Никакой аренды. Правда, существующие договоры аренды с аграриями государство расторгать не вправе.

Между тем правительство изначально писало жесткий сценарий — все фермеры, которые арендуют сельхозземлю у государства, должны были выкупить свои угодья. «И крупные, и мелкие фермеры — все выступили против такой приватизации. Потому что у нас нет денег. Если на юге страны поливные невелики, и их можно выкупить, у нас, в Костанайской области, площади большие. И хорошо, что в законе предусмотрели возможность добровольного выкупа»,— говорит г-н Дранчук.

Правительство, согласившись с мнением аграриев, решило стимулировать рыночный оборот сельхозземель другим путем. Приостановленный закон давал возможность фермерам РК до окончания срока аренды выкупить сельхозземлю, на которой он работает, за половину от кадастровой стоимости в рассрочку до 10 лет. Но, как всегда, дьявол кроется в деталях. Аренда сельхозугодий с 2017 года должна была вырасти в три раза. Фермер из Алматинской области Ашир Мусаев, который арендует у государства девять гектаров, говорит, что не в состоянии выкупить землю. Выкуп надела обойдется в 1,5 млн тенге. И повышение аренды тоже ударит по фермеру, поскольку дорожают «солярка, запчасти, семена».

«С удовольствием бы выкупил, но заработанного хватает только на семью и текущие расходы,— говорит г-н Дранчук, который арендует 730 га земли. — В Костанайской области средние затраты на гектар земли составляют 300 тысяч тенге. Но они растут. По сравнению с прошлым годом стоимость гербицидов выросла в два раза, минеральные удобрения — в полтора, запчасти — от 50 до 100 процентов, даже ГСМ — на 14 процентов». Он не уверен, что текущий год закончит с прибылью.

«Гладко на бумаге, у нас же бывают удачные и засушливые годы, непредвиденные семейные расходы. Казалось бы, моя прибыль 2–3 миллиона в год, а это ежемесячная зарплата в 150–200 тысяч тенге. Какие могут быть дополнительные траты на выкуп земли?» — сокрушается г-н Дранчук. У фермера большие сомнения, что в следующем году он сможет работать с прибылью, если стоимость аренды вырастет.

Абу Гучигов говорит, что власти выбрали неудачное время для реформы: «Когда-то Северный Казахстан называли зоной рискового земледелия только потому, что из пяти лет два были засушливыми. Теперь хуже: последние четыре года подряд оказались засушливыми».

В действительности повышение арендной платы на государственные сельхозземли бьет не только по мелким фермерам, но и по крупнейшим агрохолдингам. Сейчас испытывает трудности «Иволга-Холдинг», земельный фонд которого вместе с российскими угодьями составляет более 1,5 млн га. «Помимо “Иволги” сегодня и другим крупным холдингам несладко»,— замечает г-н Дранчук. Если они не смогут платить госаренду, то будут вынуждены вернуть сельхозземли в спецфонд.

Другим важным механизмом, который есть в приостановленном законе, следует считать норму, направленную против аграрных рантье. Это те, кто арендуют сельхозземлю у государства и сдают ее в субаренду фермерам. Закон обязывал выкупить сельхозземлю, если рантье собирается сдавать ее в субаренду дальше.

Справедливости ради подчеркнем: бывший министр сельского хозяйства Асылжан Мамытбеков четко представлял, как нужно реформировать вверенную ему отрасль. Его видение ситуации не совпадало с видением крупных игроков, и за это г-на Мамытбекова часто критиковали. Например, он упразднил погектарные субсидии в растениеводстве. Это сильно ударило по крупным агрохолдингам. Последние для освоения погектарной субсидии распахивали земли, а потом могли их не обрабатывать. Вместе с тем троекратное повышение арендной платы могло бы вынудить латифундистов начать избавляться от лишней земли. Таким образом, механизмы в законе, который отвергли казахстанцы, усиливали реформаторский вектор, лишавший пространства латифундистов.

Между тем повышенная аренда нанесла бы удар и по мелким крестьянам. Здесь есть и позитивный, и отрицательный момент. Позитивный: высокая аренда могла подтолкнуть мелких крестьян к кооперации. Словом, в прошлом году упростили создание кооперативов и уменьшили зарегулированность в этой области. Негативный момент: разорившиеся крестьяне неизбежно оказались бы в первых рядах недовольных. Социальное недовольство рисковало перерасти в политические требования.

Политическое зерно

Проблема и в том, что казахстанские министры мыслят как технократы, а не как публичные политики. Как справедливо заметил г-н Исмагамбетов, наши министры — не политики, хотя являются политическими госслужащими по статусу. Но в этом нет вины министров. Акорда долгое время пестовала систему, в которой нет места политикам. И Ерболат Досаев, и Асылжан Мамытбеков — яркие технократы.

Все получилось как по учебнику: когда исполнительная власть не имеет достаточных сдержек и противовесов в лице судебной системы, парламента, четвертой власти, появляется соблазн даже самые важные и заведомо резонансные решения провести чисто административным путем. «Земельная реформа, как и пенсионная, задевает не просто узкогрупповые интересы, а является частью большой социальной политики»,— подчеркивает Талгат Исмагамбетов.

По словам г-на Исмагамбетова, кейс с земельной реформой показал, что политические решения не прорабатываются всесторонне: очень формальны и для галочки обязательные консультации с заинтересованными группами, нет настоящего обсуждения с экспертами, дебатов в парламенте. «При проведении реформы должен быть взвешен весь спектр мнений и прояснены все позиции»,— говорит собеседник.

«Сейчас решение исполнительной власти в отличие от 1992–1995 годов легко проходит: не нужно согласовывать с ершистым Верховным советом, покладистый парламент все подпишет,— продолжает Талгат Исмагамбетов. — В результате проблемы некачественного документа обнаруживаются не на стадии разработки, а на стадии реализации принятых норм».

Такая система, по словам г-на Исмагамбетова, приводит к двум последствиям. Во-первых, нет нужды в толковых и ответственных чиновниках, которые разработают продуманный документ или реформу. Потому что система без возражений выдает готовые решения, не рассматривая альтернативные варианты. Во-вторых, из-за того, что система не меняется, кризисы, связанные с пенсионным, земельным вопросами, снимаются через отставку высших чинов. То есть находят персонально ответственных, а не исправляется система. Это напоминает правление Брежнева. К 1970‑м стало ясно, что система буксует. Но вместо того, чтобы обновить ее, начали говорить об отдельных недостатках, персональной недоработке некоторых ответственных товарищей.

«Важно иметь каналы входа и переработки информации. НПО, СМИ отключены от процесса, нет активных и самостоятельных депутатов. Если не менять систему политических решений, то кризисные ситуации будут повторяться»,— заключает Талгат Исмагамбетов.

Читайте редакционную статью: Почва для доверия 

Земля националиста

По мнению социолога, специалиста центра «Стратегия» Серика Бейсембаева, события в Атырау ярко показали мобилизационный потенциал казахского национализма. На передний план, как объединяющий фактор, выходит земля.

— Почему первыми против земельной реформы вышли в Атырау?

— Думаю, тут сыграли несколько факторов. Во-первых, низкие цены на нефть сформировали необходимый для протеста социально-экономический фон. Из-за продолжающегося кризиса выросли тревожные ожидания у людей, особенно в западных регионах, где благосостояние людей напрямую определялось ситуацией в сфере нефтедобычи. Во-вторых, Атырау — это традиционно протестный регион. Как показывают наши опросы, жители Атырауской и Мангистауской областей всегда более критично настроены по отношению к действующей власти. Впрочем, это неоднократно подтверждалось результатами президентских и парламентских выборов. В-третьих, немаловажную роль сыграло архетипическое восприятие казахами Младшего жуза себя защитниками родной земли («Кіші жүзге найза бер де — жауға қой»). С учетом этих обстоятельств неудивительно, что первые выступления начались именно на западе страны.

— Алматы, судя по результатам явки на президентские и парламентские выборы, также считается протестным. Однако массовых выступлений здесь мы не увидели.

— Нужно учитывать сам контекст, который спровоцировал массовые выступления граждан. Главным организующим принципом, выведшим людей на площади, стал вопрос земли в культурно-символическом смысле этого слова. Для человека, глубоко погруженного в казахский дискурс, земля — это не просто экономический ресурс, а главнейшее достояние нации, часть мироощущения. А западные области, как известно, являются моноказахскими, и у них эти установки более выражены. По сути, на площадь вышли те, у которых такие выражения, как «ата-баба мұрасы», «найзаның ұшымен, білектің күшімен қорғап қалған жер», вызывают чувство трепета и огромной ответственности. Второе, что определило общественную реакцию — это образ врага в лице китайцев. После того, как китайские нефтяные предприятия расширили свое присутствие в регионе, наблюдается усиление синофобии на западе страны. В Алматы мы не увидели похожей реакции, так как эти две вещи менее выражены.

— Насколько «жер сату» и «продажа земли» для казахоязычных и русскоязычных разные понятия?

— Восприятие отличается, что как раз отражается в наших массмедиа. Те, кто находится вне казахского контекста, часто не понимают, почему люди вышли на митинг. Было много постов в социальных сетях, в которых люди задавались вопросом: почему так все взволновались, это же земля, которая такой же рыночный товар и прочее. Но для тех, кто погружен в казахский контекст, как раз все очень понятно.

— В чем различие?

— Любая коллективная идентичность формируется на основе мифов, символов и определенных ценностей. В случае казахской этнической группы и, в частности, тех, кто вырос в казахоязычной среде, есть несколько элементов, которые составляют основу восприятия себя в качестве члена этой коллективной общности. Так вот, земля наряду с языком и традициями — это один из таких элементов.

— Земля стала фактором казахского национализма?

— Если рассматривать казахский национализм как политико-идеологический феномен, то можно предположить, что земельный вопрос более или менее мобилизовал это ранее аморфное и неструктурированное поле. Если раньше вопросы языка служили таким катализатором, то теперь на первое место вышла земля.

— Земля оказалась важнее, чем язык?

— Да, сейчас, в существующем контексте, земля более важный элемент.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности