Вся партийная рать

Пока олигархические группы, стоящие за партиями, не видят нужды для перехода к парламентско-президентской системе, его не произойдет

Вся партийная рать

В канун выборов власть снова обещала увеличить роль парламента. Более того, не исключила, что Казахстан может перейти к парламентско-президентской модели правления. В будущем. Специалист по внутренней политике Казахстана, политолог Максим Казначеев воспринимает это как очередной трюк со стороны власти. Она дает обещания, чтобы заболтать критику в ее адрес. На самом деле главный приз — суперпрезидентская должность, к которой устремлены взгляды 3–4 элитных групп. Поэтому они не заинтересованы в смене государственного устройства.

«У них танки, у нас Танька»

— В 1995 году в политический кризис был ликвидирован Верховный совет и введен двухпалатный парламент. На ваш взгляд, в чем на тот момент заключалась целесообразность разделения законодательной власти на верхнюю и нижнюю палаты, учитывая, что Казахстан — унитарное государство?

— Основной аргумент при ликвидации Верховного совета, использованный в 1995 году, заключался в том, что, по мнению исполнительной вертикали власти и самого президента, законодательный орган блокировал проведение ряда важных рыночных реформ, которые бы помогли с меньшими потерями совершить так называемый переход от социалистической экономики к рыночной. Напомню, что одной из основных причин роспуска стал демарш Верховного совета, который не хотел принимать рекомендации Международного валютного фонда.

Кроме того, перед исполнительной властью и президентом маячил на тот момент свежий пример из Российской Федерации, где в 1993 году противостояние президентской, исполнительной вертикали с представительной властью — парламентом — привело к кровавым событиям. В Казахстане хотели избежать этого сценария.

Парламентские партии в некотором роде деградировали до уровня лоббистских групп

Чтобы политический кризис 1995‑го не повторился, было принято решение впредь формировать высший представительный законодательный орган на основе двухпалатной системы — сената и мажилиса. Понятно, что наличие сената противоречит унитарному характеру Казахстана, но в тот момент он выступил стабилизирующим механизмом, блокирующим активность нижней палаты парламента. Поэтому у нас он не выступал в традиционной роли — в качестве органа, примеряющего региональные интересы.

— Какую функцию сегодня выполняет сенат?

— На момент, когда и нижняя, и верхняя палаты формировались по одномандатным округам, то есть, когда и мажилис отчасти представлял интересы регионов, возможно, сенат выглядел излишеством. Но в последующем, когда формирование нижней палаты полностью перешло на пропорциональную основу по партийным спискам, сенат начал выполнять свою классическую функцию, то есть представлять интересы регионов в центре. Сейчас работа верхней палаты оправдана: пропорциональная избирательная система выборов в нижнюю палату дополняется представительством региональных элит в сенате.

— В 1995 году произошел прецедент, когда кандидат в депутаты Татьяна Квятковская направила в Конституционный суд иск в отношении ЦИК о нарушениях в своем избирательном округе. Суд постановил, что новая методика подсчета голосов изменила избирательную систему. Этим постановлением Конституционный суд подверг сомнению итоги выборов, значит, легитимность парламента. В результате, Верховный совет был распущен. Может ли история повториться, только уже не с Верховным советом, а мажилисом?

— В своих последующих интервью госпожа Квятковская говорила, что не предполагала, что ее иск приведет к повторным выборам и изменению всей модели формирования представительной власти. В этом есть логика. Верховный совет формировался по одномандатным округам, то есть нарушение даже в одном округе теоретически несло риски для функционирования целого представительного института. Сейчас говорить об этом применительно к мажилису не приходится. Поскольку нижняя палата формируется по партийным спискам и нарушение на отдельно взятом избирательном участке не сыграет фатальной роли для всего мажилиса.

Один — в поле воин

— В 1999 году второй созыв мажилиса формировался по смешанной избирательной системе: 10 депутатов избирались по партийным спискам, оставшиеся 67 — по одномандатным округам. Можно ли считать, что 1999 год — апробация пропорциональной избирательной системы по партийным спискам? С тем, чтобы в случае позитивных результатов для власти, мажилис полностью мог перейти на такую систему.

— Не думаю, что подобного рода эксперименты можно экстраполировать на 10 лет вперед. На самом деле, власть применительно к представительному органу так далеко не планирует. Проблема заключалась в том, что во второй половине 1990‑х выборы по одномандатным округам несли большие риски, связанные с регионализацией политики. Выборы по одномандатным округам делали из мажилиса некий набор интересов региональных элит. Поэтому необходимо было найти структуры и механизмы, которые бы вели работу парламента к общереспубликанскому формату.

Было много дискуссий по этому поводу, но в итоге решили стимулировать деятельность политических партий. С точки зрения центра, политические партии, представленные во всех регионах, могли выступить общественным механизмом, который разрозненные повестки региональных элит спаял бы в единое целое, привел бы к общереспубликанскому централизованному формату политических дискуссий.

Именно тогда сильный импульс получили такие профессиональные партийные объединения, как, например, Гражданская или Аграрная партия. Из разрозненных региональных повесток разных регионов Казахстана они сначала перешли к централизованной отраслевой, затем на этой базе сформировались централизованные повестки таких общереспубликанских партий, уже неотраслевого характера, а массового плана, как «Отан», «Ак жол», «Асар» и так далее. Получается, что смешанная система постепенно ввела в пространство публичных политических дискуссий общереспубликанскую повестку.

— Третий созыв мажилиса, избранный в 2004 году, формировался также по смешанной системе. Выделите ли что-нибудь примечательное здесь?

— Откровенно говоря, выборы-2004 стали выборами олигархических пропагандистских машин. За каждым из политических партий — «Асар», «Ак жол», блок АИСТ — стояли серьезные олигархические группы. Партия «Отан» смотрелась иначе, она представляла собой конгломерат сразу нескольких олигархических групп.

Собственно, выборы 2004 года, по всей видимости, подтолкнули президента и идеологические структуры его администрации инициировать переход к полной партийной пропорциональной системе и к одновременной процедуре слияния всех партий, которые декларировали свою пропрезидентскую позицию. Напомню, в сентябре 2004 года проходят выборы в нижнюю палату, а уже в конце 2005‑го и в первой половине 2006‑го запускается процедура интеграции трех пропрезидентских партий — «Отан», «Асар» и блока АИСТ.

К 2007 году основные олигархические группы были лишены партий как верхушек айсберга, то есть как своих публичных институтов. Поэтому на выборах в 2007 году «Нур Отан» получил полное большинство и сформировал однопартийный парламент. Отметим, что модель проведения выборов тогда была не до конца проработанной.

Постой, паровоз

— Мы подошли к четвертому созыву мажилиса, который сформирован в 2007 году. Тогда были несколько нововведений: увеличение мандатов с 77 до 107; девять мест были отданы депутатам от Ассамблеи народа Казахстана (АНК); все депутаты, кроме от АНК, избирались по партийным спискам. Мажилис был сформирован из представителей одной партии. Для чего АНК дали право избирать депутатов, если она сама не является представительным органом?

— В 2007 году АНК имела статус консультативно-совещательного органа при президенте. Было очень много вполне обоснованной критики — на основании чего консультативно-совещательному органу дают выбирать девять депутатов.

— Но ведь какая-то логика была?

— В 2003–2007 годы шли горячие дискуссии: сначала в рамках постоянно действующего Совещания по демократизации, утвержденного правительством РК в конце 2002 года, а потом в рамках Госкомисси по политической реформе. Если первое имело совещательный формат, то комиссия проходила под председательством президента. Так вот, в рамках этих дискуссий, реформирование представительной ветви власти рассматривалось всего лишь как частный случай политического реформирования в целом. Например, именно тогда родилась идея выборности акимов, даже были проведены пробные выборы глав районов, которых избирали депутаты маслихата. Идея придать АНК законодательные полномочия также была всего лишь частным случаем в общей программе политического реформирования.

Предполагалось, что таким образом АНК станет дополнительным стабилизирующим инструментом, который позволит консолидировать диаспоры в пользу поддержки президента и центральной власти. Если говорить о результатах выборов в социологическом разрезе — как люди потом голосовали — идея себя оправдала.

Здесь можно говорить об активном использовании так называемой модели голосования диаспор, при которой значимую долю в поддержке существующего политического курса получают от диаспор. Это не изобретение Акорды, она заимствованная. Модель голосования диаспор показала эффективность в других постсоветских странах — Украине и Кыргызстане.

— Пропорциональная избирательная система — следующее нововведение 2007‑го. К чему привела новая система? Не получилось ли так, что избиратель не знает своего депутата?

— Новая избирательная система не только нарушила связь депутата с избирателем, но, более того, в ней нет привязки к конкретным территориям. Но главная проблема заключается в другом: пропорциональная система открывает большие возможности для партийных политтехнологов. Размывание личной ответственности депутата перед избирателями позволяет активно использовать так называемые «паровозы». Это когда, условно говоря, первые 10 позиций в предвыборном списке занимают раскрученные медийные фигуры. Те, за счет своей популярности, собирают голоса в пользу партийного списка, но по итогам выборов от партии проходят совершенно другие люди. Поскольку депутаты утверждаются после выборов.

— Партийными бонзами?

— Да. Как правило, это члены политсовета партии. Вторым эшелоном идут спонсоры партии — крупные бизнесмены или аффилированные с ними фигуры. Совершенно отсутствуют люди, которые обеспечивают медийную поддержку. Во многом это оправданно: человек, который хорошо позиционируется в СМИ, не обязательно станет сильным депутатом.

Если говорить о разведении сцепки между депутатами и избирателями, то отчасти разрыв компенсируется за счет одномандатных выборов в маслихаты. Здесь ответственность депутата перед своими избирателями сохраняется. Другое дело, что наборы полномочий депутата мажилиса и маслихата несопоставимы.

— Не привела ли пропорциональная система по партийным спискам к политической апатии у населения?

— Говорить об апатии очень сложно по одной простой причине. Дело в том, что с введением практики пропорционального голосования исчез важнейший критерий, который позволяет оценить избирательную кампанию. Напомню, что еще несколько лет назад убрали барьер признания выборов действительными. Ранее необходимо было, чтобы явка на выборах составила как минимум 25 процентов. Теперь такого ограничения нет.

Пропорциональная система, когда интерес граждан к избирательному процессу низок, дает возможность без труда использовать административный ресурс при маленькой явке. Маленькая явка и административный ресурс на протяжении последних 12 лет позволяют «рисовать» политическую активность граждан. На выборы может прийти энное количество людей, а в итоговых протоколах избирательных комиссий фигурировать совершенно фантастические цифры. Кроме того, на руках участковых комиссий остается очень большое количество неиспользуемых бюллетеней, которые дают возможности для манипуляций.

Ответственность — бремя смелых

— Мажилис IV созыва, избранный в 2007 году, состоял из одной партии. Однако на следующих парламентских выборах в законодательный орган допустили еще две — Коммунистическую народную партию Казахстана (КНПК) и «Ак жол». На ваш взгляд, для чего это было сделано? Чтобы разделить ответственность?

— Необходимо вспомнить контекст 2007‑го: сперва выбрали однопартийный парламент, затем, в 2008 году, страну накрыла первая волна мирового кризиса. Соответственно, сложилась ситуация, когда вся полнота ответственности за ухудшение экономической ситуации в стране накладывалась на исполнительную вертикаль. Доставалось и нижней палате парламента, поскольку она была сформирована исключительно из депутатов партии власти.

Шли большие дискуссии в идеологических структурах администрации президента. На следующих выборах решили ввести норму, которая гарантировала бы прохождение в парламент партии, занявшей второе место, если даже она не преодолела семипроцентный барьер. Таким образом, постарались подстраховаться от повторения ситуации с однопартийным парламентом. Плюс ко всему были определенные надежды, что парламент, сформированный несколькими партиями, будет более динамичным, будет более критично относиться к инициативам, которые генерирует исполнительная ветвь власти.

— Переходя к мажилису V созыва, который был избран в 2011 году, оправдались ли эти ожидания?

— Во многом оправдались. В прежнем составе мажилиса «Ак жол» и КНПК активно критиковали отдельные инициативы правительства, но не переходили тонкую грань критики в целом политического курса. Однако сложно говорить, что норма об обязательной многопартийности в нижней палате существенно повысила контроль за деятельностью исполнительной власти.

Напомню еще одну интересную инициативу — законодательное определение полномочий парламентской оппозиции. Об этом очень много говорили оппозиционеры, например, ОСДП. Но на уровне парламента эта проблематика не обсуждалась. Хотя в других постсоветских странах — опять же приведу примеры Украины и Кыргызстана — идея закрепления за парламентской оппозицией существенных полномочий, например, формирования счетного комитета, назначение генерального прокурора (речь идет о контрольных функциях) обрела законодательную форму. И эта идея там показала свою эффективность.

Но в Казахстане все-таки не пошли на введение таких существенных механизмов контроля за деятельностью исполнительной вертикали. В 2011 году в парламент прошли, кроме «Нур Отана», КНПК и «Ак жол», но набор полномочий парламентской оппозиции не был определен. К сожалению, можно констатировать, что за прошедшие четыре года парламентские партии в некотором роде деградировали до уровня лоббистских групп. Иными словами, не было оппонирования власти по фундаментальным вопросам — социально-экономическому и политическому развитию. В то же время критика отдельных инициатив власти все-таки наблюдалась.

От звонка до звонка

— Насколько меняет политические традиции и культуру повторяющийся досрочный роспуск парламента? Бытует мнение, что досрочный роспуск снимает напряжение, скапливающееся в обществе.

— Соглашусь с тезисом, что досрочное проведение избирательных кампаний, не только парламентских, но и президентских, играет огромную социально-психологическую роль — попытка сброса политического напряжения. Но в проведении досрочных выборов есть несколько важных моментов. Во-первых, проведение выборов в досрочном формате меняет требования к качеству тех партийных структур, которые в них участвуют. Партии в рамках досрочных выборов не планируют свою деятельность полноценно: они заранее знают, что выборы пройдут в сокращенном формате, поэтому можно особо не выкладываться в плане идеологических конструкций, организационно-информационной политике. По большему счету, проведение выборов в досрочном формате резко повышает роль близости к административному ресурсу, как центральному, так и региональному. За счет этого появляются инструменты, позволяющие проводить управляемые кампании.

Второй важный аспект, который поначалу несколько смущал Акорду, но в рамках последних трех избирательных кампаний уже отошел на второй план,— проведение досрочных выборов несет определенные риски для признания выборов легитимными. Когда Акорда ориентировалась на международный имидж, этому вопросу уделялось большое внимание, как это было в 2004 году. Но с 2007‑го внимание к обеспечению легитимации выборов во внешней среде уменьшилось. Это связано с практикой цветных революций, которые как раз «вошли в моду» в 2003–2004 годах. После этого Акорда последовательно взяла курс на сужение внутриполитической конкуренции.

— Вы сказали, что в формате досрочных выборов партии перестают планировать свою деятельность полноценно. Однако в ситуации неопределенности партиям, напротив, важно работать здесь и сейчас, чтобы быть готовыми к очередному прекращению полномочий парламента.

— С обывательской точки зрения партийные структуры самодостаточны. Но проблема в том, что даже партия власти всего лишь верхушка айсберга, которая спозиционирована в публичном политическом пространстве. По сути, за любой из партийных структур идет мощнейшая олигархическая подпитка, стоят кураторы и спонсоры.

Вторичность партийной структуры по отношению к курирующей олигархической группе приводит к тому, что в межэлекторальный период казахстанские партии теряются из виду. Так как в этот период спонсорам нет смысла тратить ресурсы, чтобы поддерживать интерес избирателей к деятельности партии. Эти ресурсы используются в других целях во внутриэлитной конкуренции.

Почем нынче партия?

— Чьи интересы представляют партии?

— Существующие политические партии отражают интересы олигархических групп, которые их спонсируют. Партия власти не исключение; она не монолитна: в ней представлены интересы сразу нескольких влиятельнейших внутриэлитных кланов. В этом контексте, с одной стороны, очень интересны итоговые списки депутатов, которые представили новые парламентские партии. С другой — интересны сами партии, которые заняли второе и третье места.

Потому что парламент — это фотография существующего статус-кво в элите. По фотографии 2011 и 2016 годов можно сделать вывод, какие внутриэлитные группы в Астане находятся на подъеме, а какие, наоборот, переживают упадок. Какие олигархические группы имеют более упрощенную процедуру доступа к первому лицу, какие — нет. В итоге, благодаря этому, формируют состав депутатского корпуса.

— Чем интересны КНПК и «Ак жол» олигархическим группам, если они не имеют возможности самостоятельно провести тот или иной законопроект?

— Наличие своей фракции в мажилисе позволяет олигархической группе влиять на достаточно серьезное количество процессов. Во-первых, упрощает взаимодействие с исполнительной вертикалью. Во-вторых, позволяет влиять на распределение бюджетных потоков. В-третьих, защищать свою сферу влияния через инструменты парламентского позиционирования.

— Так ведь арсенал у этих партий незначителен…

— Согласен, нельзя абсолютизировать представительство олигархических групп в мажилисе. Но здесь необходимо учитывать, что партии работают в связке с крупным бизнесом и со своими представителями в бюрократической вертикали. Это системная работа, то есть существует деятельность в публичном политическом пространстве, идет работа с бизнес-средой и по линии бюрократической вертикали.

— Зачем олигархам коммунисты, ведь последние заявляют, что во всем виноваты капиталисты?

— Это всего лишь позиционирование в рамках выбранной идеологической ниши. На самом деле, за КНПК стоят очень серьезные олигархические группы. Возможно, одни из самых серьезных в стране.

Расслабьтесь, переход отменяется

— Власть из года в год транслирует, что страна в будущем перейдет к парламентско-президентской системе. Готова ли она пойти на это?

— У меня несколько радикальная точка зрения на эту проблему. Считаю, что все дискуссии о переходе к парламентско-президентской модели — всего лишь политтехнологический вброс. Чтобы снизить накал критики и обвинения властей в авторитаризме и закручивании гаек. На самом деле, главным политическим призом в стране является именно тот колоссальный набор полномочий, который сконцентрирован в должности президента.

Мы находимся в преддверии политического транзита, и в рамках этого ни одна из внутриэлитных олигархических групп не заинтересована в сокращении президентских полномочий. Каждая группа рассчитывает, что в рамках внутриэлитной борьбы именно она сможет завоевать пост, который позволит ей полностью переформатировать все политическое пространство, а главное — экономическое. Это главный приз.

— Не заинтересованы ли слабые олигархические группы в парламентско-президентской модели, ведь они боятся, что их «зачистят»?

— Реально повлиять на процесс трансформации в президентско-парламентскую, парламентско-президентскую республику могут всего лишь три-четыре крупные олигархические группы. Но ни одна из этих групп не заинтересована в этом. Им нужен полный пакет полномочий президента. Та риторика о новой модели, которую сейчас мы наблюдаем, также связанна с анонсированной президентом политической реформой, которая должна последовать после завершения пяти институциональных реформ. Почему-то провластными идеологами это представляется как решенный вопрос, но, на самом деле, это всего лишь политтехнологический анонс.

— Эти олигархические группы не смотрят по сторонам? Например, на российский опыт, когда Владимир Путин после прихода к власти значительно изменил расклад сил внутри российской элиты.

— Думаю, что ведущие внутриэлитные группы понимают ситуацию по-другому. Для них ситуация предстоящего политического транзита — пан или пропал. Проигравший теряет все. Поэтому пока что соблазн «зачистить» конкурента превышает степень готовности к компромиссу.

— Допустим, в стране начнется переход к парламентско-президентской модели. Что первично для этого: смена правил игры или личность следующего президента, которая должна быть не столь авторитетной, как нынешняя?

— При попытке выстраивания парламентско-президентской или президентско-парламентской формы правления все-таки первичен компромисс элит. Элиты должны договориться, что с этого момента мы переходим к новым правилам игры. Проблема заключается в том, что правом генерировать политическую инициативу в Казахстане в нынешнем контексте обладает только президент. И политические элиты, которые вознамерятся предложить президенту транзит к президентско-парламентской форме, должны серьезно аргументировать эту инициативу. Скорее всего, президент не готов обсуждать это.    

— Наверное, ни у кого не хватит смелости зайти к президенту с таким проектом?

— Это прямое заявление о своей отставке.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности