Либерализм поневоле

В НЭП-15 Астана, стремясь сократить расходы, демонстрирует стремление отойти от дирижизма

Либерализм поневоле

Правительство почти сформулировало список мер, которые и являются наполнением «новой экономической политики» в Казахстане образца 2015 года (НЭП-15). Среди этих мер — сокращение дефицита бюджета, общая оптимизация бюджетных расходов, расширение самостоятельности местных бюджетов, налоговая реформа, пересмотр политики субсидий производителей в аграрном секторе и промышленности, либерализация регулирования ряда отраслей и снижение госучастия в экономике.

Год назад, когда была презентована другая новая экономическая политика — «Нурлы жол», черты экономического либерализма были неявны. Но теперь внешние факторы вынуждают казахстанские власти вводить в свой арсенал все больше подходов, далеких от свойственного им в последние 10–15 лет дирижизма.

Если бы не планы повышения налогов, НЭП образца 2015 года вполне походила бы на рейганомику. В ближайшие год-два Казахстан опять оказывается на перепутье: или спланированный курс оправдает себя, или спустя год будет принята очередная НЭП со скорректированными целями.

«Новый курс» по-казахстански

Во второй половине прошлого года произошло падение цен на нефть — основной экпортный продукт и драйвер казахстанской экономики последних 20 лет. Нынешний год в очередной раз подтвердил тезис аналитиков, что избыток предложения пришел на рынок всерьез и надолго. Промышленные металлы дешевели давно, а к середине этого года цены подобрались к минимумам за последние 5–6 лет. Российская экономика начала сползать в рецессию из-за внутреннего системного кризиса и давления западных санкций вследствие украинского кризиса. Китай демонстрировал все признаки замедления. К осени 2014‑го стало понятно: улучшения ситуации в краткосрочном периоде ждать не стоит. Значит, Казахстану следовало оперативно подстраивать экономическую политику под новые реалии.

Обратившись с посланием к народу Казахстана раньше обычного, в ноябре, президент Нурсултан Назарбаев выступил с программой новой экономической политики «Нурлы жол». Программа предполагала контрциклическую политику государства: предвидя непростой для экономики этап, было решено направить больше средств Нацфонда в бюджет в виде трансферта, а из бюджета они бы двинулись на оздоровление банков, льготное кредитование бизнеса, инфраструктурные проекты (транспортные и энергетические) и проекты в сфере жилищного строительства.

Инвестиционная инъекция не позволила бы экономике замедлиться в ближайшие два-три года: за 2015–2016‑е по программе планировалось освоить 1,7 трлн тенге, траты на 2017 год обозначены в инвалюте — 3 млрд долларов. Сама программа рассчитана на 2015–2019 годы (за это время будет создано около 400 тыс. рабочих мест) и должна двигаться параллельно со второй пятилеткой индустриально-инновационного развития.

Ключевой партнер и критик правительства в последние несколько лет — нацпалата предпринимателей «Атамекен» — отреагировала на инициативу позитивно, акцентировав внимание кабмина лишь на недостаточности предложенных мер для должной поддержки национального бизнеса. В НПП указывали на диспаритет тенге и рубля и предлагали временно ограничить торговлю с РФ, а также точечно субсидировать казахстанских производителей в несырьевых секторах.

В короткой перспективе предлагалось внедрить комплексный план импортозамещения, который бы предусматривал увеличение заказов отечественным производителям, расширение масштабов инвестсубсидирования и льготного кредитования. Иными словами, бизнес-сообщество предлагало властям пойти в контрциклической политике дальше, трансформировав традиционный (со времен кейнсианского «Нового курса» Франклина Рузвельта в Штатах 1930‑х) разогрев экономики в радикальную протекционистскую политику. Правительство в целом оставило свой курс без изменений.

К середине нынешнего года (полгода — период, достаточный для подведения текущих итогов) выяснилось, что инструменты «Нурлы жол» работают недостаточно эффективно. К примеру, в части выдачи льготных займов предпринимателям коммерческие банки затягивали сроки рассмотрения заявок на полгода, урезали сроки возврата кредита, предоставляли половину от запрашиваемых сумм и так далее. Контрциклическая политика тормозилась неповоротливыми процедурами — бедой не только отечественных госорганов и квазигосударственного сектора, но и частного бизнеса.

Мажилисмен Нуртай Сабильянов, в прошлом июне представивший картину проблем бизнеса — участника «Нурлы жол», указывал еще и на неэффективность использования выделенных средств: за первые пять месяцев 2015‑го от 44% поддержанных фирм в бюджет не поступало корпоративного подоходного налога (взимается лишь при наличии прибыли), 6% не платили даже индивидуального подоходного налога, что, исключая вариант с уходом от налогов, свидетельствует лишь об одном — в этих компаниях не трудится ни одного человека.

Коррекция маршрута

Низкие цены на экспортное казахстанское сырье, ограниченный доступ к инвестициям и рынкам капиталов для развивающихся стран, замедление роста экономик соседних России и Китая — все эти тренды, длина которых оценивается минимум в 5–7 лет, стимулировали правительство РК к середине 2015‑го скорректировать НЭП под более длительный кризис.

В конце прошлого августа вектор экономического развития перевернулся вслед за радикальной сменой монетарной политики; спусковым крючком оказалось ослабление нацвалюты, от поддержки обменного курса которой решил отказаться Нацбанк РК (НБРК). Курс доллара за сутки взлетел на 35%. «С 20 августа текущего года принято решение приступить к реализации новой экономической политики на основе инфляционного таргетирования и отменить валютный коридор, — заявил на объединенном брифинге кабмина и центробанка в тот же день премьер-министр Карим Масимов. — Изменение обменного курса тенге будет зависеть от состояния в мировой экономике».

Правительство и НБРК сообщили о разработке «пакета структурных реформ для обеспечения устойчивого долгосрочного роста экономики и занятости». Однако подробностей о наполнении данного пакета сообщено не было. Кроме желания перейти к инфляционному таргетированию в среднесрочной перспективе и созвучного с ним намерения найти баланс между экономическим ростом (а по факту — недопущением спада производства, сокращением инвест- и кредитной активности, увеличением безработицы) и стабильностью цен (благосостоянием населения). Уже тогда стало ясно, что роль столпа НЭП образца 2015 года отводилась политике инфляционного таргетирования.

На кабминовском селекторе спустя несколько дней после девальвации были рассмотрены и оперативные меры в рамках НЭП-15. «В условиях ограниченности финансовых ресурсов будет продолжена и завершена оптимизация финансирования государственных и отраслевых программ с перераспределением средств на приоритетные направления», — отчитался министр национальной экономики Ерболат Досаев, дав понимание перспектив «Нурлы жол» и, по-видимому, всей контрциклической политики.

«Оптимизация» — вот ключевое слово НЭП-15, которое прямо или в контексте будет звучать во всем комплексе мер. При этом правительство не отказывается от тактических задач: поддержки промышленных предприятий, социально уязвимых слоев населения и обеспечения занятости. В числе инструментов оперативного характера г-н Досаев даже упомянул «меры нетарифного регулирования внешней торговли, защиты внутреннего рынка».

В распоряжении «ЭК» оказался документ, в котором одной из исследовательских компаний, близких к правительству, эскизно отражена совокупность мер, составляющих НЭП-15.

Не взлетим — так поплаваем

Монетарная политика НЭП-15 — это инфляционное таргетирование плюс увеличение объема тенговой ликвидности для достаточного кредитования экономики. Нынешние цели ЦБ по инфляции — коридор 6–8%. Под выполнение этой задачи подгоняется монетарный инструментарий регулятора. Один из способов воздействия — через денежное предложение, регулируемое ставкой однодневного репо. НБРК сначало обозначил коридор ставки 12 +/–5%, затем поднял ее до 16%.

По признанию главы Нацбанка Кайрата Келимбетова, «ставка — это возможность достижения результатов в среднесрочной перспективе — 12–18 месяцев и больше». Однако в краткосрочном периоде (в постдевальвационный период цены могли моментально взлететь, поскольку значительная часть потребительского спроса удовлетворяется за счет импорта) инфляцию проще задавить административными мерами. Для этого при местных исполнительных органах были организованы оперативные штабы (туда вошли также антимонопольщики и представители НПП), призванные мониторить цены на потребительских рынках и моментально реагировать на спекулятивные всплески.

Ссудную активность коммерческих банков в отношении реального сектора должны поддержать средства, уже выделенные из Нацфонда. Кроме того, в планах Нацбанка либерализовать регулирование БВУ и стимулировать выдачу тенговых займов начиная с III квартала 2015. Напомним, что в минувшем году активизировал тенговое кредитование несырьевого сектора Банк развития Казахстана — государственный институт развития, мандат которого ограничивается проектами в обрабатывающей промышленности и инфраструктуре. К слову, БРК тоже получил средства из Нацфонда.

Чтобы повысить диверсификацию активов из Нацфонда и предоставить экономике дополнительную ликвидность, ЦБ выработает новые варианты долгосрочной модели распределения. Какими они будут, определится в ближайшее время.

Определенно одно: расходную часть Астана намерена решительно сокращать. Госрасходы на новые инициативы будут строго ограничены возможностями расширения доходной базы. Президент в августе внес предложение объявить мораторий на подобные инициативы, минимум до 2018 года.

Дефицит республиканского бюджета будет снижен до 1% к 2018 году, хотя ранее предполагалось снижать отрицательное бюджетное сальдо более мягко — до 1,4% к 2020 году. Правительство учитывает потенциальное удорожание внешних заимствований из-за снижения рейтингов отечественных компаний, а возможно, и странового рейтинга. Финансироваться дефицит будет только из внутренних ресурсов: за счет налоговых поступлений и денежной эмиссии.

Судя по поправкам в бюджетный кодекс и закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК», ужесточается контроль над администрированием бюджетных расходов. Администраторы бюджетных расходов (чиновников уровня министров и облакимов) будут нести обязательства по достижению установленных целевых индикаторов и, соответственно, нести дисциплинарную ответственность за «недостижение прямых и конечных результатов бюджетных программ». Министров и акимов также ждет регулярный отчет по отработке «нарезанных» им целей в парламенте.

В бюджетных программах госорганов, сверстанных согласно их стратегпланам, будут отражены расходы на достижение каждой из целей стратегплана. Появляется возможность перераспределять средства между программами, если ожидаемый результат будет получен. Неосвоенные государственные деньги будут возвращены в вышестоящие бюджеты, а остаток средств республиканского бюджета (РБ) вернут в Нацфонд.

Налоговых новаций несколько. Во-первых, предполагается увеличение ставки индивидуального подоходного налога по плоской шкале с 10 до 11% в 2017 году и до 12% в 2018‑м. Во-вторых, рассматривается возможность введения одновременно с налогом с продаж (НСП; придет на замену НДС) его модификации — розничного налога для предприятий розничной торговли (товары и услуги) и общепита со ставками от 5 до 12%, стимулирующими ведение безналичных расчетов. Планируется, что с 2017 года новые налоги будут поступать в местные бюджеты.

Планы введения НСП и розничного налога сразу встретили критику бизнес-сообщества. Нацпалата предпринимателей подсчитала, что НСП со ставкой 5% увеличит налоговую нагрузку малых и средних фирм втрое, розничный налог для предприятий розничной торговли и общепита со ставкой 12% — всемеро. В результате министр экономики Ерболат Досаев объявил, что дискуссия об НСП и розничном налоге законсервирована до следующего года. А перед тем как принять решение, власти проведут консультации с бизнесом на центральном и региональном уровнях.

Для расширения финансовой самостоятельности и ответственности местных исполнительных органов в решении вопросов регионального развития в базу местных бюджетов с 2017 года будут полностью переданы расходы, финансируемые за счет целевых трансфертов РБ. Еще в апреле этого года было предложено передать местному самоуправлению четыре вида налогов: налоги от субъектов малого бизнеса — индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в специальных налоговых режимах; налог на имущество физических лиц; налог на транспорт с физических лиц; земельный налог с физических лиц на земли населенных пунктов.

Больше самостоятельности

Роль иностранных инвестиций по-прежнему остается центральной в индустриальной политике правительства, которое продолжит усиливать инвестмагнетизм страны. В НЭП-15 отражены обеспечение стабильности законодательства и снижение госучастия в экономике. Причем указывается, что подходы к дальнейшему разгосударствлению экономики будут кардинально изменены; к процессу подключат иностранных независимых экспертов. Мера актуальная, с учетом того что из почти 500 объектов, определенных к приватизации в прошлом году, выставлено 385, а продано чуть больше 208.

Вторую волну приватизации сделают мощнее. Правительство уже определилось с 60 крупными компаниями, находящимися в собственности госхолдингов. Подробного списка Астана пока не дает, но глава нацкомпании «КазМунайГаз» Сауат Мынбаев не исключил, что в него войдут, например, казахстанские нефтеперерабатывающие заводы. Эти компании продадут стратегическим инвесторам с биржи (уже на площадке астанинского финцентра с 2018 года). Госхолдинги уступят «стратегам» контрольные пакеты во всех компаниях.

Монетарная политика НЭП-15 — это инфляционное таргетирование плюс увеличение объема тенговой ликвидности для достаточного кредитования экономики 

Иностранцев будут активнее привлекать к государственно-частному партнерству. В довершение прошлогодних поправок в инвестиционное законодательство продолжится либерализация режима привлечения высококвалифицированной рабочей силы, а с 2017‑го РК введет безвизовый режим со странами ОЭСР. Акцентируется важность привлечения в экономику высокоэффективных менеджеров и специалистов.

Чтобы скоординировать все меры по поддержке инвесторов и привлечению иностранного капитала и трудовых ресурсов, в стране создадут специальный инвестиционный штаб с участием международных специализированных компаний.

Казахстану по-прежнему интересны западные инвестиции и технологии, он готов реализовывать свыше сотни проектов с европейскими партнерами, однако одним из важнейших инвестиционных драйверов называется программа переноса производственных мощностей из Китая.

От национальной промышленности ожидают повышения конкурентоспособности (оптимизации издержек). Другие таргеты индустриального развития — доступ к факторам производства и рынкам сбыта. На господдержку могут рассчитывать только подтвердившие конкурентоспособность и предъявившие обязательства по созданию или модернизации производств, снижению издержек и повышению производительности.

Горно-металлургический комплекс наряду с нефтедобывающим останется базовым для отечественной промышленности. Но для большей стабильности в условиях устойчивого снижения мирового спроса на руды и металлы, ГМК необходимо «реструктуризировать»: резко и значительно увеличить производительность труда, углубить цепочку добавленной стоимости и диверсифицировать рынки сбыта. Решение самой сложной — первой из перечисленных задач видится прежде всего в снижении избыточной занятости. К 2015 году количество занятых в горнодобывающем секторе (большая часть их — горняки, меньшая — нефтяники и др.) достигло максимальной за 10 лет цифры — 290 тыс. человек.

Нефтедобывающий сектор прибавит за счет новых проектов на Тенгизе, Кашагане и Карачаганаке. До 2022 года инвесторы вложат в разработку месторождений свыше 40 млрд долларов, на период строительства будет создано 25 тыс. рабочих мест.

Развитие обрабатывающих производств остается одним из приоритетов и связывается с поддержкой региональных кластеров. В секторе услуг ставка делается на транспорт. Ожидается переориентация на контейнерные перевозки, сокращение сроков доставки, гибкое тарифообразование — все это позволит привлечь дополнительный транзитный поток. К слову, доходы от транзита грузов в выручке КТЖ становятся год от года все солиднее и солиднее.

В аграрном секторе намечен переход от субсидирования цены продукции и стоимости ресурсов на субсидирование выпуска конечной сельхозпродукции. АПК — еще одна отрасль, занятость в которой определяется как избыточная и будет снижаться. Определенных успехов в этом направлении уже удалось добиться: за последние 10 лет численность занятых в сельском хозяйстве снизилась на 32% — с около 2,4 до 1,6 млн человек.  

Но, пожалуй, более заметные новации ожидают отраслевые рынки. С 2017 года планируется перейти к более эффективной антимонопольной политике: отменить реестр субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение, упразднить ценовое регулирование доминантов с переходом на мягкие антимонопольные инструменты, применяемые в развитых странах, утвердить предельные (долгосрочные) тарифы до конца 2016 года.

В РК по примеру членов ОЭСР должны заработать независимые отраслевые регуляторы. Последние оплоты коммунальной собственности — теплосети и водоснабжающие компании — почти в 20 городах страны будут переданы в частный сектор.

Проясняется позиция властей по социально значимым товарам и мультипликаторам. Еще в августе правительство либерализовало цены на бензин и дизтопливо. Тогда же президент заявил о возможности отказа от твердых цен на «социальный хлеб». Старую схему с прямым субсидированием зернопереработчиков и хлебопекарен собираются заменить адресной помощью социально уязвимым слоям населения. А цены на хлеб будут определяться рыночно, что должно положительно отразиться на качестве продукта.

Свернут или не свернут?

Главным приоритетом НЭП-15 стала бюджетная оптимизация. Ее логичным продолжением должна стать оптимизация социальных обязательств, выполнение которых, пожалуй, самый важный участок работы правительства в кризисный период. Из этого же тренда либерализационные инициативы: меньше активов (как старых, так и новых) — меньше отвлечения ресурсов на их администрирование и финансирование. Государство стремится отходить от регулирования рынков, передавая эти полномочия независимым структурам. Пересматривает методы субсидирования отраслей с конечной целью повысить эффективность расходов: получить тот же результат, но за меньшие деньги.

Вынужденное одновременно экономить и не снижать темпов социально-экономического развития правительство, похоже, осознало необходимость модернизации институтов. И все сильнее демонстрирует приверженность прогрессивному курсу. Однако осуществить задуманные реформы максимально полно будет непросто. Кабмин в очередной раз столкнется с отраслевыми лобби, застарелыми противоречиями участников рынков, да и внутренний бюрократический механизм исполнительной власти будет тормозить преобразования.

Высокая вероятность потери управления тем или иным сектором (этот риск в Астане традиционно оценивают высоко, наверное, даже излишне высоко) будет то и дело побуждать самих полисмейкеров пересмотреть свои же планы. Не меньшее влияние на реализацию НЭП-15 окажут факторы извне: динамика цен commodities, интеграционные процессы, коррекция потоков иностранных инвестиций.

Знакомые с НЭП-15 эксперты подчеркнули «ЭК» на условиях анонимности, что план достаточно сырой, в нем «много воды», много намерений, но не проглядываются механизмы реализации некоторых задач, отдельные пункты противоречат друг другу — вроде сокращения бюджетного дефицита и повышения налогов по плоской шкале на фоне падения экспортной выручки при задаче показать рост ВВП.

Новая экономическая политика не так уж и нова. Это совокупность сохранивших актуальность мер, ранее уже предложенных правительством в рамках отдельных программ, планов и заявлений официальных лиц кабинета. Подлинная новизна ее будет состоять в том, что предложенные меры удастся реализовать и они изменят экономику, дадут общий позитивный эффект, а неудачи политики не будут списаны на внешние шоки.

Читайте редакционную статью: Девять оптимистических тезисов

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?