Развязать «ответственные» руки

Чтобы институт постоянных чиновников начал функционировать, необходима политическая реформа

Развязать «ответственные» руки

Представитель Агентства РК по делам госслужбы Али Комекбаев на брифинге, посвященном обеспечению автономности госаппарата, сказал, что для повышения самостоятельности административной службы необходимо усиление статуса ответственного секретаря. Г-н Комекбаев в своем выступлении повторил тезисы, которые звучали в 2007 году, когда впервые вводили институт постоянного чиновника: министры будут заниматься политическим руководством и определять стратегию в вверенной ему сфере, защищать законопроекты в парламенте. Сферой деятельности ответственных секретарей должно стать административное руководство госорганом и реализация решений политических служащих. При смене первых руководителей ответсеки должны оставаться на своих местах, охраняя бюрократические традиции.

Али Комекбаев отметил, что в настоящее время основная обязанность ответсека состоит в организации деятельности аппарата. Ответственный секретарь отвечает за второстепенные функции госаппарата: бухгалтерию, кадры, юридическую службу и так далее. Таким образом, главная задача ответсеков — сохранить преемственность и стабильность в работе ведомства — так и не достигнута.

Чтобы ответсек превратился в реального несменяемого чиновника, будут повышать его статус. Но каким именно образом, г-н Комекбаев не раскрыл.

«На тот момент, когда только вводили должность ответсека, идея казалась достаточно интересной. С одной стороны, хотели прекратить кадровую беготню при смене первого руководителя. С другой — сделать министра политической фигурой, который озабочен стратегией отраслевого развития. В такой системе министр отделен от хозяйственной деятельности. Это делалось, чтобы не было коррупционных схем, махинаций с бюджетом и текучки кадров. Изначально был заложен принцип несменяемости ответсеков. Однако они менялись чаще, чем министры»,— говорит политолог, автор биографической энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане» Данияр Ашимбаев.

Рождение статуса

Ответственные секретари пришли на смену руководителям аппарата в 2007 году в результате административной реформы. По функционалу эти должности схожи, только процедура назначения ответсека делает его по статусу выше. «В нынешней ситуации положение у ответсека промежуточное. Раньше руководитель аппарата занимался текущими делами своего ведомства; его мог уволить министр, руководитель аппарата уходил со своего поста сразу же после смены министра. Сегодня ответственный секретарь по идее несменяемое лицо, но на практике это не так»,— рассказывает кандидат политологических наук Талгат Исмагамбетов.

Согласно президентскому указу, ответсек обладает особым статусом, назначается и освобождается главой государства по представлению Администрации президента (АП) и согласованию премьера. В идеале ответсек в случае отставки всего правительства или первого руководителя ведомства остается на своем посту. Его могут уволить только по представлению руководителя АП. Благодаря такой схеме назначения ответственный секретарь может считаться политической фигурой, а по роду своей деятельности — административным служащим. В табеле о рангах ответсек начинает собой список чиновников корпуса «А» первой категории.

Заступая на министерский пост, новое лицо всеми правдами и неправдами добивается увольнения неугодного ответсека

Ответственный секретарь организует информационно-аналитическое, организационно-правовое, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности ведомства. Именно ответсек в идеале утверждает годовой план госзакупок, состав конкурсной комиссии и ее документацию. В его ведении также кадровая политика: по согласованию с министром ответсек может назначать и освобождать руководителей департаментов и начальников самостоятельных управлений.

Когда создавали институт ответственных секретарей, предполагалось, что процедура назначения сделает их реально постоянными чиновниками, не зависящими от министра, которые обеспечат преемственность работы и уменьшат коррупционную составляющую. «Идея изначально была неплохой. Она и сейчас на бумаге остается таковой,— отмечает г-н Ашимбаев. — Проблема в том, что принцип несменяемости изначально не соблюдался. Заступая на министерский пост, новое лицо всеми правдами и неправдами добивается увольнения неугодного ответсека. Ряд коррупционных дел показал, что тендерную документацию подписывали заместители министра, председатели агентств. Хотя юридически они потеряли право подписи с принятием указа об ответсеках. Мы видим, что положения указа не были соблюдены ни организационно, ни практически».

Выступление Али Комекбаева, по мнению Данияра Ашимбаева,— это попытка вернуть изначальный смысл этой должности. «Зная наши реалии, не думаю, что она увенчается успехом»,— сомневается собеседник.

Ответсек — тот еще кадр

По мнению г-на Исмагамбетова, ответсек обеспечивает стабильную работу ведомства через формирование профессионального кадрового состава. «В идеале постоянное лицо в министерстве лучше всех знает механизм своего аппарата, бюрократическую систему в целом, лучше всех может оценить профессионализм того или иного чиновника,— рассуждает эксперт. — Руководствуясь законодательством, своими знаниями и опытом, постоянное лицо влияет на кадровую политику, чтобы по карьерной лестнице росли только те, кто заслуживает этого исходя из меритократических принципов».

На практике кадровая политика все еще остается в введении министра и его заместителей. Именно их слово является решающим в назначении того или иного чиновника. Даже имея полномочия влиять на подбор персонала, не каждый ответсек готов конфликтовать из-за этого с министром. «Чтобы ответственные секретари могли сохранить лучшие кадры и помочь профессионалам продвигаться по карьерной лестнице, необходимо расширять полномочия ответсеков. Пора создавать прецеденты, когда кадровую политику курирует ответсек. И этот позитивный опыт необходимо всемерно тиражировать»,— уверен Талгат Исмагамбетов.

А пока существующие полномочия ответственного секретаря — это по сути всего лишь разгрузка министра. В указе «О статусе и полномочиях ответственного секретаря центрального исполнительного органа РК» много общих фраз: не прописаны механизмы, благодаря которым ответсек действительно может создавать возможность для продвижения кадров по бюрократической лестнице, если они отличились высокими способностями и квалификацией.

Рабочая структура

Должность постоянного чиновника Казахстан перенял у тех стран, где часто происходит смена кабинета министров. Типичными примерами являются политические системы Великобритании, Германии и Японии. По мнению г-на Исмагамбетова, создавая институт ответственных секретарей, в правительстве РК планировали выстроить систему, когда министр может менять состав своего министерства, кроме одного постоянного чиновника — хранителя традиции. Однако это половинчатая мера. «В Германии при смене руководящего состава министерства не меняется не только постоянный статс-секретарь, но весь основной персонал ведомства. И партии, пришедшие к власти, не могут ввести туда своих людей. Они могут поменять только министра и его заместителей»,— приводит пример гендиректор Центральноазиатского фонда развития демократии Толганай Умбеталиева.

По словам Талгата Исмагамбетова, в Великобритании министр занят политикой: защищает законопроект перед публикой и парламентом. Он не думает над тем, кого бы назначить на должность начальника отдела. Даже если одна партия долгое время у руля, министром может быть лицо, которое занимает эту должность, например, всего два года. Он не знает кадров, полностью механизм работы своего ведомства; эти вещи знает постоянный заместитель министра. В таких странах, где есть институт постоянных чиновников, именно несменяемые лица действительно в курсе дел своего ведомства. И они действительно опора для своего министра. Они не лезут в политику, их дело — проводить через аппарат политическое решение министра.

Но Германия и Великобритания — страны с парламентской системой, где именно парламент контролирует и дает оценку работе правительства. Министры ответственны перед парламентом, они отстаивают свои законопроекты там. Постоянный заместитель министра не является членом какой-либо партии, он не выражает политических взглядов, не проявляет политической активности. Постоянный заместитель министра чисто техническо-управленческая фигура. «В Великобритании все четко: если политик — значит проходишь горнило политической борьбы. А технократы выполняют политическое решение, следуя законодательству. Если технократы вступают в политические баталии, то уже выходят из состава профессионального чиновничества. У нас же технократов назначают на политические должности, все разведено, и мы путаемся в трех соснах»,— посетовал г-н Исмагамбетов.

Назначить нельзя уволить

Чтобы наполнить институт ответственных секретарей реальным содержанием, по мнению Данияра Ашимбаева, нужно предпринять ряд мер. Первое — ввести мораторий на увольнение ответсеков. Второе — максимально усложнить механизм назначения и увольнения ответсека, введя в эту процедуру согласие депутатов. Третье — подробно прописать полномочия министра, его заместителей и ответственного секретаря, и все это закрепить законодательно.

По словам Толганай Умбеталиевой, четкая должностная инструкция — это хорошо, но в казахстанской административной системе никто не работает в этих рамках. «Каждый работает по “внутренним правилам”, которые существуют в том или ином министерстве. Должностная инструкция и полномочия — это всего лишь формальность»,— подчеркивает она.

«Введение только института ответственных секретарей не означает преемственность всего госаппарата. У нас бывают хорошие решения по отдельности, но не хватает системности. В условиях сложившихся обстоятельств, когда министры могут менять руководителей структурных подразделений, противостоять кадровому решению первого руководителя ответсеку сложно. Должна быть стабильность госаппарата, прежде всего, постоянная организационная структура»,— говорит Талгат Исмагамбетов.

Чтобы госслужба функционировала нормально, необходим контроль результатов. И здесь, если в Казахстане будет введен институт постоянных и независимых от политической конъюнктуры чиновников, необходимо заполнить эту должность содержанием, чтобы они могли влиять на кадровую политику и давать независимую оценку итогам работы своего ведомства. И в этом вся загвоздка. Любая бюрократия нуждается в том, чтобы быть контролируемой. В наших условиях бюрократию контролирует исполнительная вертикаль в лице АП и правительства. Но бюрократия должна контролироваться политиками, политики — парламентом. Именно этот механизм не выстроен.

«Если выстроить четкую иерархию контроля и проверки исполнения решений, то институт постоянных чиновников, который обеспечивает преемственность работы, будет исполнять задачу, которую на него возложили. Проблема в том, что в Казахстане, сделав первый шаг, не стали делать следующий. Решили пойти по пути уточнения внутри аппаратных полномочий. Это важно, без этого постоянные чиновники не могут выполнять своих функций. Но этого не вполне достаточно»,— говорит г-н Исмагамбетов.

Политолог Толганай Умбеталиева предлагает вспомнить, для чего в реальности вводили эту должность. «На самом деле ответственные секретари обеспечивают контроль министерств со стороны АП. В конце 2000‑х часто поднимался вопрос о том, что бюрократия якобы слишком самостоятельна и что АП, находясь за пределами этой системы, не может контролировать ее. Должность ответственных секретарей вводилась, чтобы последние были глазами АП. Так как это отчетливо не проговаривается, ответсек наделен непонятными полномочиями, которые в реальности ему и не нужны. Отчасти это создает дополнительную волокиту в работе министерств. Для чего АП вмешивается в назначение ответственных секретарей? Если бы АП не вмешивалась в это дело, то роль данного института, как обеспечивающего преемственность в работе ведомства, была бы понятна», — говорит она.

Поскольку статус ответственных секретарей непонятен, Толганай Умбеталиева предлагает ликвидировать сам институт ответственных секретарей. Не стоит забывать, что АП изначально создавалась как канцелярия президента, которая помогает первому лицу в его текущих делах. Сейчас АП значительно усилилась, что даже противоречит Конституции. Согласно Конституции, исполнительная власть — самостоятельная ветвь, все министры подчиняются премьер-министру, он подчиняется президенту. «В этой схеме АП не должна контролировать исполнительную ветвь власти», — резюмирует г-жа Умбеталиева.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики