Дорасти до агломерации

Добиться социальных и экономических эффектов от возникающих городских агломераций будет невозможно без комплексной инфраструктуры и четкого разграничения полномочий между местными властями

Дорасти до агломерации

Тяжелые условия в селах увеличили темпы урбанизации в Казахстане. Сегодня большая часть мигрантов из сельских населенных пунктов в поисках лучшей жизни стекаются в крупные города: там больше возможностей заработать, больше рабочих мест и зарплата существенно выше. Но любой процесс урбанизации имеет свои негативные последствия: инфраструктура города может не выдержать потока людей. В связи с этим определяющим становится вопрос качественного управления городским развитием.

Агломерация по определению

Многие страны для решения вопросов, связанных с притоком людей в города, давно используют такой инструмент, как агломерации (от лат. аgglomero — присоединяю, накапливаю). В современной трактовке термин «агломерация» рассматривается как общность территорий, прилегающих к крупному городу, объединенных множеством транспортных, культурных, производственных связей, а также единым социокультурным пространством. При этом эксперт Организации экономического сотрудничества и развития Уильям Томсон пояснил «Эксперту Казахстан», что агломерация — это самостоятельное срастание нескольких городов в результате взрывного развития экономических связей между ними, когда административные границы становятся тормозами на пути рабочей силы, информации и капиталов. Агломерацию нельзя построить решением сверху, чтобы потом вызвать экономический рост. Суть агломерирования — получить синергетический эффект от объединения возможностей всех участников, расширения границ рынка сбыта продукции до совместного планирования развития инфраструктуры и производительных сил. В первую очередь агломерация создает эффект масштаба для региональной экономики.

В Казахстане тоже принято решение развивать и формировать агломерации. Но именно по решению властей. Авторы госпрограммы «Развитие регионов», рассчитанной до 2020 года, выделили агломерации двух уровней. К первому отнесли города с наибольшим потенциалом: Астана, Алматы и Шымкент, ко второму уровню — Актобе и Актау.

Агломерации планируется развивать в трех направлениях. Первое — экономическое позиционирование агломераций на республиканском и региональном рынке. Этому будет способствовать реализация госпроектов (например, «Назарбаев Университет» и МЦПС «Хоргос»), специальные экономические зоны (СЭЗ; «Астана — новый город», «Сарыарка», «Бурабай» — Астанинская агломерация; «ПИТ Алатау» и «Хоргос» — Алматинская агломерация; «Онтустік» — Шымкентская агломерация; «Морпорт Актау» — Актауская агломерация) и государственно-частное партнерство (в рамках строительства Большой Алматинской кольцевой автодороги и программы модернизации ЖКХ до 2020 года).

Второе направление — скоординированное развитие инфраструктуры агломераций и зон их притяжения: предполагается формирование интегрированной транспортной и инфокоммуникационной системы, модернизация ЖКХ с применением новых технологических решений на основе концепции Smart City — «умный город».

Третье направление — совершенствование градостроительной и институциональной политики развития агломераций. По планам каждая агломерация имеет свои приоритетные направления развития. Так, Астана должна стать центром высоких технологий и инноваций на базе Назарбаев Университета, а также медицинским кластером в формирующейся индустриальной зоне. Астанинская агломерация рассматривается как сетевая «зона роста» с учетом близости и перспектив развития Караганды и Щучинско-Боровской курортной зоны. Алматы позиционируется как торгово-логистический и финансовый центр, инновационный кластер на базе ПИТ «Алатау» и крупнейших университетов города, центр туризма (Шымбулак, Медеу, Табаган, Кокжайлау, этнотуризм) всего региона Центральной Азии. Эту агломерацию планируется развивать с учетом городов-спутников G4 City вдоль трассы Алматы — Капшагай: Gate City (деловой и финансовый центр), Golden City (центр культуры и образования), Growing City (промышленный и логистический центр) и Green City (туристический центр).

Сегодня в формирующихся агломерациях республики проживает более трети всего населения страны. Согласно госпрограмме «Развитие регионов», через пять лет численность населения в них вырастет на 20%. К 2020 году ожидается, что население агломераций будет получать зарплаты ровно в половину больше, чем сейчас, а производительность труда на предприятиях возрастет вдвое. Производство инновационной продукции предположительно увеличится на 20%, доля малого и среднего бизнеса в структуре экономики агломерации возрастет на 50%.

Выяснять отношения по-соседски

«К числу главных трудностей, с которыми столкнутся власти городов и субъектов, следует отнести в первую очередь вероятность конфликта интересов. Субъекты агломерации находятся в административном подчинении области, а значит — в зоне ее социально-экономических интересов. Но в то же время их пространственное развитие затрагивает жизненные интересы города — центра агломерации, поэтому конфликт интересов неизбежен», — уверен советник генерального директора РГП «Госградкадастр» и один из разработчиков проекта концепции развития алматинской агломерации Аманжол Чиканаев.

Чтобы решить эту проблему, по мнению г-на Чиканаева, в агломерациях все поселения, входящие в их состав, следует рассматривать и формировать как единый хозяйственно-экономический, инженерно-инфраструктурный и градостроительный комплекс, который находится в едином административном подчинении. Только в таком случае можно добиться гармонизации и устойчивого развития города и агломерации: «Идея управлять развитием агломерации через промежуточные механизмы (согласительные, межведомственные комиссии) вряд ли будет эффективной и, на мой взгляд, неминуемо обернется волокитой и ненужным противоборством сторон, конфликтом интересов. Поэтому необходимо продумать вопрос о возможности придания, к примеру, Алматинской агломерации статуса отдельной административно-территориальной единицы (Алматинский округ, аймак, улус) с подчинением ее акиму города Алматы».

Еще одна проблема — отсутствие необходимых правовых механизмов. В казахстанских законах, в частности в Законе об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, нет такого понятия, как агломерация. Чтобы механизм агломерирования заработал, к нему нужен принципиально иной подход.

Для начала все же необходимо определиться с понятием агломерации. Казахстанским специалистам в сфере градостроительства и архитектуры ближе всего такое: «Урбанизированное образование, состоящее из ядра — крупного города — и близко расположенных к нему городов и сельских населенных пунктов, имеющих тесные маятниковые хозяйственные, культурные и трудовые (не менее 40% населения возраста трудовой активности) связи, требующие единого рассмотрения как вопросов планировочной организации территории, так и развития ее транспортной и инженерной инфраструктуры».

Мировой опыт говорит: агломерационный эффект исключительно положителен, так как издержки промпредприятий и инфраструктурные ограничения снижаются, спектр возможностей на рынке труда и сбыта продукции увеличивается.

От соперничества к интеграции

Однако на практике добиться таких результатов сложно. «Наблюдаемые процессы стихийного территориального разрастания агломерации сопровождаются резким ухудшением экологического состояния окружающей среды, катастрофическим нарастанием транспортных проблем, ростом криминальных проявлений. Бездумное увлечение идеей агломерационного развития, содействие скоплению в крупных городах и их пригородах огромных масс людей, не решая при этом вопросов создания мест трудовой занятости, обеспечения населения жильем, объектами социального и культурно-бытового обслуживания, может привести к появлению условий для возникновения и накопления социальных протестных настроений», — поясняет в своей статье Аманжол Чиканаев. В помощь, по его мнению, могут прийти города-контрмагниты: «Еще в первой трети прошлого века были разработаны приемы регулирования процессов роста и развития разрастающихся мегаполисов и агломераций за счет строительства городов с развитой социальной и инженерной инфраструктурой, градообразующими производственными объектами, обеспечивающими трудовую занятость населения. Эти города, расположенные от мегаполисов на удалении, превышающем радиус маятниковой трудовой миграции, выполняли бы роль своеобразных городов-контрмагнитов, оттягивающих на себя миграционные потоки». В принципе, в Алматинской агломерации эту роль предположительно будут играть города-спутники вдоль трассы Алматы — Капчагай, названные G-4 City. Правда, проблемам формирования градообразующей базы, обеспечения трудовой занятости населения в проекте G-4 City пока внимания не уделяется. В дальнейшем это может привести к еще более резкому обострению уже имеющихся проблем в южной столице, как у центра Алматинской агломерации.

В действительности перед агломерациями стоит сразу несколько серьезных стратегических вызовов. Первый — управленческий. Есть как минимум четыре модели управления. Первая — создание единого муниципального образования на всей территории агломерации, то есть административное присоединение к ядру городов-спутников. Практика показала, что в этой модели больше недостатков, нежели достоинств. Конкретный пример — расползшийся, несвязанный Лос-Анджелес, районы которого (Голливуд или Беверли-Хиллз) формально являются частью города, но фактически они самостоятельные единицы. Вторая модель встречается более часто, она связана с созданием надмуниципального образования второго уровня при сохранении существующих. По этому пути пошли Нью-Йорк, Париж, Каракас, Монреаль, Лондон. Третья модель — договорная. Никакого нового органа управления в данном случае не создается. Однако для решения каких-либо стратегических задач развития агломерации формируются временные структуры или комиссии. Показательные примеры — Барселона, Мехико и Буэнос-Айрес. И, наконец, последняя модель — агломерацией управляют региональные власти.

Второй вызов — социальный. В агломерации должны быть выделены оптимальные территории для жилья, садов и дач, промпредприятий, ведения сельского хозяйства, отдыха, кладбищ, мусорных полигонов. Кроме того, в идеале города-спутники должны находиться в часовой доступности от ядра. «Прежде всего, создание агломерации — это координация и согласование территориальных планов. Это касается строительства и, соответственно, развития более эффективной инфраструктуры, как транспортной и инженерной, так и социальной. Важно ведь не просто что-то построить, но и оснастить эту территорию всем необходимым для проживания там людей, — говорит профессор KIMEP Дидар Касымова. — При этом если не будут решены инфраструктурные, прежде всего транспортные проблемы, ни к чему хорошему агломерации не приведут. Сейчас же на многих присоединяемых территориях не создано никакой инфраструктуры, а также не решены вопросы с рабочими местами».

Понятно, что при формировании агломерации необходимо учитывать интересы разных муниципальных образований (а они у ядер и сателлитов зачастую противоположны). Сейчас же практически все сформированные на данный момент агломерации находятся на начальных стадиях развития. По крайней мере, сегодня сложно найти ответы на вопросы: станут ли города больше зарабатывать после формирования агломераций, будут ли более эффективно работать предприятия и повысится ли качество жизни граждан.

Агломерационная утопия

Астана

В 2020 году в состав Астанинской агломерации кроме самой столицы войдут еще 118 населенных пунктов, относящихся к трем близлежащим районам, на территории которых проживает порядка 1 млн человек. Успешно реконструированы дороги до Караганды, Костаная, Павлодара, Коргалжына и Степногорска. Благодаря реализации крупных инфраструктурных проектов агломерация полностью газифицирована, а теплом население снабжают отремонтированная ТЭЦ-2 и построенная станция ТЭЦ-3. В агломерации внедрено скоростное железнодорожное сообщение и доведены до международного уровня (по типу автобанов Германии с ограничением минимальной скорости) автомобильные дороги по маршруту Астана — Алматы. Астанинская агломерация получила развитие сразу в трех сферах — научно-образовательной, медицинской и туристической.

Алматы

В 2020 году в Алматинскую агломерацию войдут порядка 290 населенных пунктов. Вместе с тем численность населения агломерации составляет порядка 2,7 млн человек. Территория агломерации расширена в северном направлении вдоль трассы Алматы — Капшагай с дальнейшим разветвлением вдоль северного берега Капшагайского водохранилища и ниже. Они хорошо проветриваются, что исключает возможность смогов, характерных для города Алматы и его пригородов. Агломерация является центром притяжения трудовых, товарных, финансовых, коммуникационных, управленческих, образовательных и культурных технологий. Алматы превратился в центр «фундаментальной и прикладной науки» (инновационный кластер).

Шымкент

В 2020 году в эту агломерацию кроме мегаполиса войдут более 350 населенных пунктов, где проживает порядка 1,8 млн человек. В Шымкентской агломерации создана инфраструктура противодействия селям, оползням, лавинам, землетрясениям путем строительства инженерно-защитных сооружений. Кроме того, внедрена система капельного орошения, а также создан собственный фармацевтический бренд. Завершится строительство ряда крупных инфраструктурных проектов — международный транзитный коридор Западная Европа — Западный Китай и магистральный газопровод Бейнеу — Бозой — Шымкент. Построен новый пассажирский терминал международного аэропорта города Шымкента и новый аэропорт в городе Туркестане Южно-Казахстанской области.

Актобе

Через пять лет в Актюбинскую агломерацию будут входить порядка 130 населенных пунктов. Сама агломерация будет представлять собой транспортно-логистический хаб региона, где внедрят скоростные виды транспорта в треугольнике Актобе — Хромтау — Кандыагаш, а также будет завершено строительство и/или реконструкция автомобильных дорог Актобе — Астана (по маршруту Актобе — Хромтау — Карабутак — Лисаковск — Аманкарагай — Есиль — Астана), Актобе — Атырау, Актобе — Орск, Актобе — Уральск. В Актюбинской агломерации планируют создать инфраструктуры противодействия паводкам путем строительства противопаводковых дамб, дноуглубления, расширения и усиления русел паводкоопасных рек. 

Актау

В 2020 году к Актауской агломерации кроме города относятся и семь сел соседнего Мунайлинского района. В агломерации организованы производства дальнейших переделов нефтехимической, химической, машиностроительной, металлообрабатывающей промышленности, а также внедрены международные стандарты управления производством и систем оценки качества продукции. Кроме того, завершилась реконструкция автомобильной дороги Актау — Атырау, Форт Шевченко — Актау — Курык и строительство железной дороги Бейнеу — Жезказган (участки Бейнеу — Шалкар и Саксаульская — Жезказган). Наряду с этим модернизирован морской порт Актау (СЭЗ «Морпорт Актау») и создан на его базе международный мультимодальный транспортно-логистический центр (узел на пересечении международных транспортных коридоров Север — Юг и «ТРАСЕКА»). В агломерации развита культурная и туристическая инфраструктура на уровне международных стандартов (курортная зона «Кендерли»).

Энергия слияния

Чтобы агломерации работали эффективно, по словам советника генерального директора РГП «Госградкадастр» и одного из разработчиков проекта концепции развития алматинской агломерации Аманжола Чиканаева, нужно определиться с моделью их управления и учесть интересы всех участников процесса.

— Аманжол Шаймерденович, для чего той или иной стране нужны агломерации? Зачем начинать этот проект?

— Рост населения в крупных городах и агломерациях сопровождается концентрацией в них научных учреждений, высших учебных заведений, капитала и производства, а значит, возникают условия для зарождения нового креативного класса. Поэтому зарубежные ученые и проектировщики делают вывод об агломерациях как о территориях с высоким потенциалом экономического развития. В этой связи я считаю, что агломерации необходимо рассматривать как стратегически важные узловые точки на территории страны, имеющие необходимый ресурсный потенциал для прорывного индустриально-инновационного развития.

— Но разве рост населения априори означает накапливание знаний и денег?

— Вы правы, не всегда. Если концентрация населения растет неуправляемо, а населенные пункты разрастаются стихийно, агломерации могут превратиться в очаги социальной напряженности и экологического бедствия. В выпущенном в 1997 году справочнике для градостроителей выделялось следующее: «Среди основных задач расселения на одно из первых мест выдвигается проблема предотвращения образования новых, расширения и реконструкции уже сложившихся крупных городских агломераций». По мнению советских специалистов, ошибки в формировании и развитии перспективных систем расселения связаны с переоценкой положительных свойств агломерации и увлечением футуристическими градостроительными идеями, основанными на трендах сверхурбанизации и сверхконцентрации населения. Процессы стремительного разрастания крупных городов и их предместий набирают обороты и плохо поддаются контролю и регулированию, что приводит ко многим проблемам. Поэтому подчеркну, что агломерации только тогда будут очагами прогресса и экономического развития, когда в них рост численности населения будет сопровождаться концентрацией научных учреждений, высших учебных заведений, капитала и производства. При умелом и грамотном подходе к формированию агломераций они действительно могут способствовать ускорению в Казахстане научно-технического прогресса, диверсификации экономики и переводу ее на индустриально-инновационный путь развития.

— В наших законах, в частности в Законе об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в РК, пока нет такого понятия, как агломерация…

— Мы подготовили проект определения термина «агломерация», который был согласован в мажилисе. После утверждения правительством РК понятие «агломерация» будет включено в Закон об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

Центры притяжения

— Какой эффект может дать развитие агломераций?

— Мировая урбанистика считает крупные города и агломерации более эффективными в экономическом плане и потенциально перспективными градостроительными объектами. С укрупнением агломерации связываются надежды на синергетический эффект от развития. Существуют представления, что высокая степень территориальной концентрации населения — это фактор ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса общества. Прежде всего за счет повышения деловой активности, стимуляции и интенсификации научно-технического общения и обмена информацией между людьми. Пример Алматы, ставшего ведущим донором бюджета страны, опередившего в социально-экономическом развитии регионы с богатейшими сырьевыми ресурсами, может в какой-то степени служить наглядной иллюстрацией этого тезиса. Достаточно сказать, что Алматы сейчас — один из главных «полюсов роста» ее научно-технического прогресса. Уже сейчас за счет менеджмента и использования возможностей агломерационного и урбанизационного развития город производит 22,2 процента ВВП страны, обеспечивает треть всех налоговых поступлений, выполняет половину объема оптовых и розничных операций, шестую часть внешнеторгового оборота. Особо отмечу, что рост урбанизации сыграл главную роль в экономическом развитии мегаполиса. В результате он обошел сырьевые регионы (например, доля в ВВП Атырауской области, самой богатой нефтегазовыми ресурсами, составляет 10,2 процента, Мангистауской — 5,9). На основе оценки ресурсного и экономического потенциала города можно прийти к выводу, что Алматы при научно обоснованном планировании и умелом управлении развитием обладает реальными возможностями войти в число не только красивейших городов Евразийского континента, но и стать крупнейшим научным, образовательным, финансовым, туристическим и спортивным центром мирового уровня.

— Как должна быть выстроена система управления агломерацией?

— Агломерации отличаются от традиционных видов расселения людей тем, что в них межселенные территориальные разрывы имеют тенденцию к постепенному исчезновению за счет срастания (агломерирования) поселений с городом-центром и друг с другом. При формировании агломерации приходится решать вопросы, которые не присущи и несопоставимы по сложности с вопросами, связанными с планировочной организацией традиционных пригородных зон. Поэтому я считаю целесообразным формирование и территориальную организацию агломерации выделить как особый тип градостроительного проектирования, более высокий по уровню сложности.

Кроме того, следует внести в статью 2 Земельного кодекса РК дополнение, предусматривающее следующее: принимать решения о том, можно ли изменять целевое назначение земель в пределах территории агломерации, должен аким города — центра агломерации. Резервные территории для перспективного развития населенных пунктов следует выбирать после тщательного изучения ценности земель, не допуская изъятия под застройку особо ценных сельскохозяйственных, рекреационных и природоохранных земель.

— А зачем?

— Установив персональную ответственность, можно будет устранить саму возможность конфликта интересов, оперативно рассматривать возникшие вопросы и проводить единую взаимоувязанную градостроительную политику.

— Чей опыт можно изучать Казахстану для более эффективного развития агломерации?

— Мне кажется, что Казахстану, вернее, специалистам-градостроителям, важно не столько изучать чужой опыт, сколько научиться самостоятельно думать, глубоко и профессионально вникать в проблему, творчески подходить к поиску наиболее эффективных и рациональных путей решения. Но главное подсказывать властям профессиональные решения. Это позволит не делать ошибок в градостроительстве и планировании территорий. Не зря великий архитектор 20‑го столетия Ле Корбюзье говорил: «Франция во Второй мировой войне потеряла меньше, чем она ежегодно теряет от ошибок в территориальном планировании».

Если посмотреть за рубеж, заслуживает очень серьезного внимания и изучения опыт территориального планирования Японии, в особенности методика формирования технопарков. Но больше всего меня впечатляет продуманность и гибкость политики стратегического развития территорий в Китае.

— Почему?

— В 60–70‑х годах прошлого века в Китае проводилась одна политика, направленная на развитие всех регионов с равным по доле финансированием. В 80–90‑х годах они уже перешли к стратегии «открытости» мировой экономике, отдавая приоритет развитию портовых регионов и акватории больших рек, создавая рядом с Гонконгом и Макао специальные зоны Шеньчжень (финансовый и электронный центр) и Чжухай (туристический бизнес и центр высоких технологий). С конца 90‑х началась политика приоритетного развития западных регионов. В приграничных с Казахстаном районах формируется 10 зон технико-промышленного освоения, строятся железные дороги, тянутся линии газопровода и электропередачи, связывающие восток и запад страны, ведутся дорогостоящие ирригационные работы. Строятся современные города. Большие средства направляются на развитие образования и науки в этих районах.

На каждом этапе китайцы добивались реализации поставленных целей, т.е. можно констатировать, что они проводят очень эффективную и продуманную политику регионального развития своей территории. А это возможно только при условии наличия когорты грамотных, стратегически мыслящих специалистов по территориальному планированию.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики