Россыпное законотворчество

Кодекс о недрах должен быть представлен в правительство в августе нынешнего года, в сентябре — в парламенте

Россыпное законотворчество

Несмотря на большую и тяжелую работу, которую проделали разработчики Кодекса о недрах, даже в концепции кодекса сохранились противоречия в пределах одного документа. А как только речь заходит о конкретных деталях, оказывается, что у представителей госорганов и отрасли разное понимание того, какой должна быть практика недропользования.

Слитное и раздельное написание

Один из важных моментов — будет ли Кодекс о недрах регламентировать две сферы (углеводороды и твердые полезные ископаемые (ТПИ) или одну — горнорудную. Ранее представители Министерства по инвестициям и развитию (МИР) РК заявляли, что в кодексе будет общая часть, регулирующая обе отрасли, и три отдельных: нефтегазовая, горнорудная и «общераспространенная». Документ в версии, актуальной на октябрь 2014 года, был структурирован именно таким образом.

Выяснилось, что этот вариант представителей отрасли не устраивает: «Большинство экспертов склонны считать, что кодекс у горняков должен быть свой в Казахстане. В Казахстане две крупных отрасли — горная, металлургическая и нефтяная. В такой стране нужно иметь два документа. Может быть, два кодекса, а может, кодекс и закон о нефти… Это носит принципиальный характер, потому что по многим вопросам мы не можем иметь с нефтяниками общее понимание», — заявил на форуме АММ исполнительный директор Ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий Николай Радостовец.

В концепции кодекса, актуальной на 12 июня 2015 года, в разделе «добыча» предусматривается, что основных групп будет три: углеводороды, ТПИ и общераспространенные полезные ископаемые (ОПИ). Исключения — уран, подземные воды, лечебные грязи и геотермальные источники. Но особенные условия выделяются для углеводородов, ТПИ и «всего остального» минус уран, но плюс техногенные образования.

Более серьезные споры могут вызвать различные трактовки механизмов предоставления прав недропользования. Первый механизм — предоставление права недропользования на бесконкурсной основе, приравненное к практике «первый пришел — первый получил». Предполагается, что он будет применяться для ТПИ, подземных полостей, которые не будут использоваться с разведкой и (или) добычей полезных ископаемых и при предоставлении исключительных прав на участок старательской добычи. Второй механизм — конкурсный (тендер и аукцион) — предусмотрен для углеводородного сырья. Но остается непонятным, по какой схеме будут предоставляться права на ОПИ и надо ли получать отдельно права недропользования на техногенные отходы, особенно принадлежащие государству. Также непонятно, почему «требования к видам работ и объему финансирования разведки углеводородных полезных ископаемых» находятся в блоке о правах недропользования на бесконкурсной основе, предназначенных для ТПИ. Возможно, эта неточность будет скорректирована в основном тексте кодекса.

Термины в их многозначности

Также оказалось, что нет единого понимания ключевых терминов: «В кодексе должен быть ясный понятийный аппарат. Должны быть четкими такие понятия, как первичная переработка, операции по недропользованию, геологическое изучение недр, обогащение, следующий передел. Из-за того, что у нас не расписаны четко эти понятия, у нас все время возникают проблемы и споры с налоговыми органами»,— заявил г-н Радостовец.

То, насколько сложно идет перестройка в госрегулировании отрасли, видно по противоречиям в концепции кодекса. Например, для ТПИ период добычи будет продляться «при условии отсутствия неисполненных обязательств, участия недропользователя в государственной программе индустриально-инновационного развития (в случае разработки крупного или уникального месторождения по усмотрению компетентного органа)». Однако предполагается, что в кодексе «будут исключать так называемую “дискреционность” (т.е. возможность правоприменения по усмотрению должностного лица)». И все же оговорка «насколько это будет обоснованно возможным» показывает, что государство по-прежнему хочет оставить себе лазейку для того, чтобы вручную администрировать правоприменение по отношению к тому или иному объекту. Зависимость же между продлением прав на добычу и участием в госпрограмме развития противоречит желаемой стабильности кодекса, поскольку это означает, что ГПИИР — это не программа, которая может быть выполнена и закрыта, а некий перманентный процесс, закрепленный в кодифицированном виде («ГПИИР — это навсегда»).

Второй пример касается проектных документов. В концепции утверждается, что «на всех стадиях недропользования проектные документы будут разрабатываться в соответствии с рекомендациями казахстанских и общепризнанных зарубежных отраслевых ассоциаций и институтов и утверждаться исключительно недропользователем». Но ниже говорится, что «все проектные документы, предусматривающие пробную (опытно-промышленную) или промышленную добычу полезных ископаемых, должны разрабатываться отдельно для каждого месторождения и подлежать обязательной экологической экспертизе и экспертизе в области промышленной безопасности, а при пробной эксплуатации и разработке месторождения углеводородных полезных ископаемых — согласованию с компетентным органом».

В концепции заявлено, что «исчисление периода добычи будет производиться с момента утверждения недропользователем плана разработки месторождения или плана развития горных работ». Однако непонятно, что считать «утверждением» и где оно должно происходить: считать ли «утверждением», к примеру, постановление совета директоров компании (если таковой есть) или же регистрацию проектных документов в госорганах.

Также предполагается, что рабочую программу надо будет делать только для разведки углеводородов. Но затем разработчики снова используют этот термин, применительно к разведке ТПИ, только берут его в кавычки. Зачем — непонятно: выше указано, что обязательства по расходам на разведку ТПИ будут прописываться прямо в лицензиях.

Пока не определено и понятие «стратегического месторождения». Критериев несколько, один из ключевых — размер, и именно он стал предметом споров. «По особо крупным, стратегическим, мы бы просили, может быть, свыше 500 миллионов предусмотреть заключение контрактов. Это очень большие деньги, и инвесторы просят это сделать. Это пожелание крупных компаний», — отметил г-н Радостовец.

Еще момент: разработчики предлагают внести забалансовую руду в понятие «техногенное образование», куда также будет входить пустая порода. Однако сейчас казахстанские власти пытаются продлить срок действия Жезказганского региона, вводя (по крайней мере, заявляя об этом) в отработку именно забалансовые руды. Каким образом будет учитываться такая руда — непонятно. Кроме того, необходимо помнить, что само понятие «забалансовых руд» исчезнет, если в Казахстане будет принята система классификации ресурсов и запасов, основанная на австралийском кодексе JORC. Поэтому неизвестно, насколько правомерно в этом случае использовать этот термин в кодексе. 

Прописанные истины

При всех существующих недочетах в документе он (по крайней мере, в виде концепции) выглядит более понятным, логичным и полным, нежели версия, существовавшая в октябре 2014 года.

Предполагается, что в новом кодексе поданные заявления на предоставление прав недропользования на бесконкурсной основе («первый пришел — первый получил») будут учитываться поминутно (а не с зазором в течение пяти дней, как это происходит сейчас).

Запланировано ввести общее правило: предоставлять права на разведку полезных ископаемых «только на совмещенной с последующей добычей основе». Предоставление права на разведку без последующей добычи предполагается упразднить.

Прописывается мера ответственности недропользователей за те или иные нарушения. Так, в предварительный список оснований для отзыва лицензий внесены «неуплата рентных платежей, непредоставление геологической информации и соответствующей отчетности». Штрафы будут накладываться, если компании нарушат обязательства по срокам предоставления отчетности, выполнения экологических норм и норм по промышленной безопасности.

Предполагается поэтапный переход к системе оценки ресурсов и запасов JORC (для ТПИ) и гармонизация со стандартом SPE-PRSM и в некоторой степени — с комиссией по ценным бумагам США.

Отмечается, что согласование или утверждение считается принятым, если госструктура не предоставила свой ответ в отведенный для этого срок.

Оговаривается старательская добыча, прописаны права и ограничения деятельности старателей.

Появилось понятие «статус удержания», которое позволяет компаниям получить разрешение на то, чтобы не разрабатывать месторождение, если есть объективные экономические, технологические и экологические условия.

Недра в интерпретации

Как бы ни был прекрасен написанный документ, правоприменительная практика во многом будет зависеть от того, какое представление о недропользовании есть у казахстанских чиновников.

Например, Николай Радостовец упомянул, что из-за того, что законодательно не урегулирован статус твердых минеральных отходов, недропользователи вынуждены получать еще одну лицензию на собственные же отходы. И даже две, если они складированы до 1992 года и считаются госсобственностью.

Еще пример: председатель комитета геологии и недропользования МИР РК Базарбай Нурабаев в своем докладе на форуме АММ заявил, что в Казахстане «впервые принят упрощенный порядок предоставления права на разведку по опыту Австралии». Ключевой вопрос здесь, что именно подразумевается под «опытом Австралии». Оказывается, «основной привлекательностью для инвесторов является то, что по сравнению с существующими процедурами предоставления права недропользования со сроком 540 дней по австралийскому методу можно получить право за 25 дней, т.е. сроки сокращаются в 18 раз».

Выяснить, кто из профильных чиновников МИР РК действительно прочитал законы, регулирующие недропользование в Австралии (не выжимки из них и не презентации), не представляется возможным. В казахстанской среде под «австралийским методом» понимается блочная система выделения территорий под разведку, жесткие и единые для всех компаний временные рамки для проведения геологоразведочных работ и прогрессирующая шкала платежей за аренду. По словам г-на Нурабаева, «можно взять сразу 10 блоков, но придется вкладывать в каждый и отчитываться также по каждому из них отдельно (арендная ставка — 1000 долларов, минимальная рабочая программа — 10 000 долларов).

Для сравнения — площадь участка 3 Сатпаевской площади составляет около 332 кв. км. Если недропользователь захочет взять себе подобный участок, он будет обязан подавать 184 отчета. Можно лишь посочувствовать ТОО «СП “Тау-Кен Проект”», которое владеет лицензией на Спасскую меднорудную зону, площадь которой минимум в десять раз больше.

Также Базарбай Нурабаев заявил: «Особую надежду мы возлагаем на развитие рынка юниорных компаний в сфере геологоразведки. Благодаря внедрению австралийской модели мы ожидаем удвоения рынка юниорных компаний в течение трех лет, а это новые контракты и новые рабочие места. Развитие юниорных компаний в Казахстане послужит способом выгодных капиталовложений для инвесторов». Проблема заключается в том, что в настоящее время в Казахстане работают около двух десятков юниорных компаний (как в нефтегазовой, так и в горнорудной сфере), при этом минимум треть из них испытывают финансовые сложности из-за низких цен на металлы и нефть, из-за собственных просчетов и недобросовестности и из-за практики администрирования РК. Для сравнения, в одной только Канаде на TSX Venture Exchange зарегистрировано около 1400 юниорных горнорудных компаний.

Следует признать, что в концепции есть положения, которые удовлетворяют пожелания недропользователей к кодексу. Так, г-н Радостовец особо остановился на том, что действующие контракты необходимо выполнять, с тем, чтобы принятие кодекса не имело обратной силы: «Если это сохранится, большое будет спасибо, потому что многие волновались по поводу этого тезиса». Это же правило он хочет распространить на налоги: «Если в лицензии будет записана стабильность, а налоговый кодекс будет меняться, будут ли эти изменения распространяться потом? Правительство предложит увеличить НДПИ — мы хотели бы, чтобы была защита инвестиций и четкая стабильность налогового режима условий недропользования. Здесь контракты и возмещение инвестиций нередко занимают десятилетия. И нужно четко понимать, что через пять и через шесть лет будет стабильная поддержка».

В концепции, в свою очередь, прописано: «Представляется, что мерой, способной восстановить доверие инвесторов, является восстановление государством гарантий стабильности правового режима недропользования, включая размеры ставок налогов и специальных платежей недропользователей, таможенных пошлин и сборов, условия возврата территорий разведки, условия расходов на работы по разведке, добыче и другие обязательства финансового характера».

Еще одно предложение — пересмотреть принцип рационального и комплексного использования недр на принцип рационального использования недр. «Все-таки компания, которая владеет месторождением, работает на нем, она сама знает, нужно ли сейчас извлекать эти компоненты или нет. Если не нужно, экономически нецелесообразно, технологически невозможно, не надо создавать вокруг нормально работающего предприятия проблему», — уверен г-н Радостовец.

Разработчики концепции придерживаются тех же позиций: «Ключевым аспектом данного принципа (“обеспечения рационального и комплексного использования недр”. — «ЭК») должна стать экономическая целесообразность проведения операций по недропользованию с соблюдением экологических норм и правил промышленной безопасности. При этом данная целесообразность будет определяться исключительно недропользователем с учетом рыночной ситуации, исключая необходимость получения рекомендаций, утверждений или согласований со стороны соответствующих государственных органов, комитетов или комиссий».

Теперь главный вопрос — насколько принципы и постулаты в концепции Кодекса о недрах, которые действительно могут улучшить инвестклимат в недропользовании Казахстана, воплотятся в конкретный текст, а главное — в практику работы с компаниями.

Читайте редакционную статью: Вкладывать деньги в недра, а не в откаты

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности