Индустриализация по-казахстански

Первая пятилетка форсированной индустриализации в Казахстане завершилась. Каковы ее итоги? На что нужно сделать упор в будущем?

Индустриализация по-казахстански

В 2014 году завершилась первая пятилетка Государственной программы по форсированному индустриально-инновационному развитию Казахстана (далее — Программа или ГП ФИИР). Прозвучавшие экспертные оценки достаточно отрывочны, не дают общей картины и при этом весьма противоречивы. По мнению апологетов Программы, она вытащила экономику страны из кризиса. По мнению оппонентов, зарыла в землю триллионы государственных денег — вместо того чтобы развить обрабатывающую промышленность. Стоит отметить, что комплексных оценок нет, а полярные мнения высказываются без конкретных цифр, лишь на доверии к тому или иному эксперту.

Между тем ГП ФИИР — лучшая госпрограмма с точки зрения качества разработки. Хотя, конечно, и она имеет ряд объективных и субъективных минусов. В этой статье мы попробуем дать читателю полную картину, чтобы ему стало понятно, чем завершилась прошлая программа и какой будет новая ГП ФИИР, которая будет действовать в течение 2015–2019 годов.

Что было до?

Распад СССР как политической системы неизбежно повлек за собой разрушение и единой экономической системы. Вместо системы Госплана как единого центра принятия экономических решений появилось 15 новых центров, с разными экономическими интересами. Взаимосвязи между предприятиями бывшего Союза были разорваны, однако другой модели формирования заказов и сбыта продукции не появилось, что привело к остановке большей части предприятий. Разрушение единой валютной зоны (рублевой) обернулось тем, что рубль утерял статус единой меры стоимости на постсоветском пространстве. Другие следствия — фактическое отсутствие единой денежной политики, бесконтрольная эмиссия и инфляция, а также резкое снижение основных макропоказателей и благосостояния населения.

Бесконтрольная эмиссия рублевой массы за короткое время привела к гиперинфляции — в течение 1992–1993 годов ее темпы составляли около 3000%, что нивелировало все плюсы нахождения Казахстана в рублевой зоне. Это обстоятельство и подтолкнуло руководство страны к трудному на тот момент, но правильному, как стало понятно позже, решению — введению национальной валюты тенге. В первые шесть месяцев происходило замещение рублевой массы, после чего можно было подступаться к контролю инфляции. В 1994 году годовая инфляция составила 1258,3%, однако ежемесячная упала с 42,6% в январе до 10,2% в декабре. Уже в 1995 году годовая инфляция сократилась до 60,3%. Также этот год стал завершающим в стадии рецессии. В течение 1991–1995 годов реальный ВВП падал в среднем на 8%, а к концу цикла составил 16 178 млрд долларов, или 61,4% к уровню 1990 года. В 1996 году инфляция снизилась до 28,7%, что позитивно повлияло на экономику: впервые после длительного падения ВВП вырос на 0,5%. А в 1997 году темпы роста утроились и достигли 1,7% на фоне еще более низкого уровня инфляции — 11,7%.

После распада СССР это был первый опыт разработки программы индустриализации

Несмотря на эти первые успехи, 1998 год прошел под влиянием финансового кризиса в Юго-Восточной Азии 1997–1998 годов. Кроме того, цены на нефть показали исторический минимум — среднегодовая номинальная цена барреля нефти сорта Brent составила 11,9 доллара. Как следствие, ВВП упал на 1,9%. Фактически можно констатировать, что 1990-е годы в Казахстане прошли в режиме постоянных антикризисных мер, предпринимаемых на фоне необходимости перестройки экономики на рыночные рельсы.

1999 год стал началом стадии оживления. Происшедшая в том же году девальвация тенге, в результате которой среднегодовой обменный курс упал до 119,5 тенге за доллар (по сравнению с 78,3 тенге за доллар в 1998 году), позволила реанимировать экономику, а тенденция роста цен на нефть дала возможность вступить в длительный период роста экономики. Основными источниками финансирования экономического роста, естественно, стали доходы от экспорта сырья, в первую очередь нефти и газа, и внешние займы. Реальный ВВП в 2000–2007 годах рос в среднем на 9–10% за год. Номинальная среднегодовая цена барреля нефти поднялась с 27,4 доллара в 2000 году до 64,2 доллара в 2007 году, а совокупная добыча нефти и газоконденсата фактически удвоилась — с 35,3 млн до почти 70 млн тонн. Как следствие, доходы от экспорта за тот же период выросли в 4,6 раза, достигнув 48,3 млрд долларов в 2007 году. Инфляция держалась в пределах 6–10%, показав резкий рост лишь в 2007-м — до 18,8%. Бурный рост экономики был вызван также привлечением внешних займов — к концу 2007 года их объем составил 96,4 млрд долларов, увеличившись почти в 8 раз по сравнению с 12,4 млрд долларов в 2000 году. Такие тенденции позволили реальному ВВП уже в середине 2004 года преодолеть уровень 1990 года, когда его показатель составлял 26,4 млрд долларов (в ценах 2000 года).

Неудачная Стратегия

Стабильные темпы экономического роста в основном объяснялись опережающей динамикой горнодобывающей промышленности — если в 1998 году ее доля в ВВП составляла 7,9%, то уже в 2002 году значение достигло 12,1% (рост в полтора раза). Обрабатывающая промышленность вначале тоже росла, но в 2002 году ее доля упала с 16,4% до 14,5%. С целью поддержания и развития несырьевых отраслей 17 мая 2003 года и была одобрена Стратегия индустриально-инновационного развития (далее — Стратегия), которая поставила «…производство конкурентоспособных и экспортно ориентированных товаров, работ и услуг в обрабатывающей промышленности» главным предметом государственной индустриально-инновационной политики. 24 февраля 2005 года была одобрена Концепция развития финансового сектора, где подчеркивалась необходимость финансовой поддержки Стратегии со стороны государства, для чего было заявлено, что Банк развития Казахстана и Инвестиционный фонд Казахстана «…будут осуществлять свою деятельность в соответствии со Стратегией».

Однако Стратегия не позволила добиться нужного результата. Доля горнодобывающей промышленности выросла с 12,1% в 2002 году до 18,7% в 2008 году, доля же обрабатывающей промышленности продолжала снижаться — до 11,8% в 2008 году. В середине 2008 года в Стратегию были внесены изменения, однако сильное падение цен на нефть, случившееся во второй половине года, вынудило государство пересмотреть все планы и сконцентрироваться на борьбе с кризисом.

На наш взгляд, основными причинами неудачи Стратегии стали:

1. Слабое финансирование со стороны государства. На 2003–2015 годы — всего 10 млрд долларов, которые к тому же частично были направлены на мероприятия «неинвестиционного характера». Более того, предполагалось, что эти расходы понесут институты развития, входящие в состав национальной управляющей компании АО «ФУР “Қазына”», национальных холдингов и компаний, в том числе СПК. Инвестиции ожидались в основном за счет частного сектора.

2. Отсутствие «длинных» денег у банков. При отсутствии механизмов, обеспечивавших казахстанские банки долгосрочной тенговой ликвидностью, банки были вынуждены занимать внешние займы сроком на один-два года. Только к 2006–2007 году срок внешних займов вырос до четырех-пяти лет. Но в последующем из-за наступившего кризиса этот фактор не смог полностью реализоваться.

3. Относительно равное налогообложение отраслей промышленности при разной рентабельности. Налоговая нагрузка на отрасли постоянно снижалась. Так, например, ставка НДС снизилась с 16% в 2004 году до 13% в 2008 году, но она снизилась для всех отраслей, а не только для обрабатывающей промышленности.

4. Размытая зона ответственности, чрезмерно большой горизонт планирования, отсутствие детализированных индикаторов программы и наличие множества отраслевых «перекрещивающихся» программ. Так как после распада СССР это был первый опыт разработки программы индустриализации, программа получилась недостаточно проработанной. С целью устранения недоработок в середине 2008 года в Стратегию внесли изменения, которые конкретизировали ожидаемые результаты по каждой отрасли, однако наступивший кризис окончательно «поставил» Стратегию на утрату.

Предпосылки ГП ФИИР

В первом полугодии 2009 года завершилась острая стадия мирового кризиса, а развернутые антикризисные программы правительства позволили прогнозировать восстановление темпов экономического роста к концу года. Правда, прогнозы роста цен на нефть предполагали, что цены едва ли восстановятся до 60–80 долларов за баррель, что означало снижение экспортных доходов по сравнению с прошлыми годами. Так, если в 2008 году экспорт достиг 71,2 млрд долларов, то уже в следующем году он просел на 40%, до 43,2 млрд долларов. Так как в 2008 году доля сырьевого экспорта достигала 80%, то именно эта часть больше всего сократилась в 2009 году.

Естественно, в ответ на данное обстоятельство требовалась новая программа, которая позволила бы нарастить экспортные доходы за счет несырьевых отраслей и одновременно снизить импорт. Собственно, именно необходимость решить эту задачу была основной причиной разработки ГП ФИИР на 2010–2014 годы.

Были и другие предпосылки. Во-первых, развернутые в конце 2008 года антикризисные программы завершились уже в 2009 году. Нужно было продолжение, которое устранило бы основную причину кризиса — сырьевую направленность экономики. Цены на нефть могли упасть снова, поэтому нужно было действовать, не дожидаясь кризиса. Учитывая, что Стратегия себя не оправдала, нужна новая программа индустриально-инновационного развития, в которой не было бы минусов предыдущей программы.

Во-вторых, предпосылкой стало то, что доля обрабатывающей промышленности в ВВП, несмотря на сокращение экспортных доходов сырьевых отраслей, продолжила снижаться, достигнув 10,9%. Более того, степень износа основных средств в экономике так и осталась на уровне начала 2000-х годов — фактически инвестиции шли в объеме, лишь компенсирующем износ. Время было потеряно, поэтому требовалось ускорение процесса индустриализации, из-за чего новая Программа и стала «форсированной».

В-третьих, во время кризиса стало очевидным то обстоятельство, что государственные органы имеют большое количество отраслевых программ и стратегий, которые пересекаются в смежных вопросах или вовсе противоречат друг другу. Например, Стратегию индустриально-инновационного развития на 2003–2015 годы сильно дублировала Стратегия территориального развития до 2015 года, принятая в 2006 году. Дублирование по отдельным вопросам было у Программы «30 корпоративных лидеров», у Комплексного плана развития нефтеперерабатывающих заводов Республики Казахстан на 2009–2015 годы, у Программы развития автодорожной отрасли Республики Казахстан на 2006–2012 годы и т.д. Все данные документы были отменены с утверждением Программы или в течение трех-шести месяцев после, по мере выявления эффекта дублирования.

Вместе с тем Программа ушла в другую крайность — попытки выстроить один целостный документ на практике привели к размыванию фокуса. Вместо обрабатывающей промышленности ГП ФИИР отвечала за всю промышленность, строительство, сельское хозяйство, транспорт и связь, совокупная доля которых в ВВП составляла около 60%. Этот минус исправлен только во второй пятилетке — ГП ФИИР теперь отвечает исключительно за обрабатывающую промышленность. Еще один минус ГП ФИИР в том, что госорганы имеют постоянную текучесть кадров, и поэтому каждый раз, когда начинается новая программа, фактически отсутствует «институциональная память», а значит, совершаются одни и те же организационные ошибки.

Тем не менее принятая Программа обрела ряд плюсов, которых не было ранее в предыдущих инициативах. Прежде всего обозримый срок планирования и этапность (пять лет вместо 10–15 лет), отсутствие дублирующих документов и достаточно логичная выстроенная схема программных документов (см. схему), большое количество индикаторов по каждому разделу/отрасли, а также прозрачность Программы.

Итоги первой пятилетки

ГП ФИИР была принята 19 марта 2010 года. В последующем в Программу были внесены изменения 1 августа 2013 года и 25 декабря 2014 года. Можно сказать, что около 70% отраслевых индикаторов было выполнено (см. Таблицу 2). Анализ ключевых целевых показателей демонстрирует выполнение семи из 10 параметров (в редакции от марта 2010 года). При этом два из оставшихся показателей, на наш взгляд, некорректны. Например, доля инновационно активных предприятий — абсолютно все крупные предприятия в той или иной мере внедряют инновации с целью снижения издержек, или в рамках модернизации изношенного оборудования. Поэтому этот показатель — субъективный, и его не стоит рассматривать в принципе. Или показатель доли транспортных расходов — в реальности невозможно подсчитать долю расходов в структуре сектора прямым способом, а косвенно через «Затраты — Выпуск» показатель меньше 8%, что не совсем логично.

Кстати, надо отметить, что абсолютное большинство людей считает, что ГП ФИИР фокусируется на обрабатывающей промышленности. Но, как указано выше, Программа отвечала за всю промышленность, в том числе сырьевую, а также за строительство, сельское хозяйство, транспорт и связь, совокупная доля которых в ВВП составляла около 60%. Подробная раскладка охватываемых отраслей выглядит следующим образом:

традиционные: нефтегазовый сектор, горно-металлургический комплекс, атомная и химическая промышленность;

основанные на спросе недропользователей и государства: машиностроение, стройиндустрия, фармацевтика;

несырьевой сектор: агропромышленный комплекс, легкая промышленность, туризм;

высокотехнологичные сектора: информационные и коммуникационные технологии, биотехнологии, альтернативная энергетика, космическая деятельность.

Когда слышишь новость, что по итогам 2014 года доля обрабатывающей промышленности в ВВП упала на 1,4%, до 10,4% (c 11,8% в 2008 году), это воспринимается предельно негативно: очередная Программа не дала эффекта. Однако большая часть снижения доли — 0,9% из 1,4% — пришлась на 2009 год, еще до начала программы. Другая часть пришлась на изменения методологии — доля услуг финансового посредничества и налогов выросла на 4,3%: с 2,3% в 2008 году до 6,6% в 2014 году. Это настолько сильное изменение привело к снижению доли не только обрабатывающей, но и горнодобывающей промышленности, которая сократилась на 3,4% (с 18,7% в 2008 году до 15,3% в 2014 году). Сократилась даже в целом доля производства товаров в структуре ВВП — на 7,7%, с 45,6% в 2008 году до 37,9% в 2014 году, хотя номинальные и физические объемы всех отраслей росли. В случае отсутствия изменений в методологии доля обрабатывающей промышленности не упала бы, сохранившись на уровне 10,9%.

В целом индекс физического объема обрабатывающей промышленности вырос на 24,1% по отношению к 2008 году, а горнодобывающая промышленность выросла на 16,6%. Отметим, что в 2004–2008 годах тенденция была прямо противоположная.

Отдельно надо сказать про источники финансирования инвестиций в основной капитал. За пять лет из бюджета на эти цели промышленности выделили 1,8 трлн тенге, из которых до обрабатывающей промышленности дошло только 2,4 млрд тенге. Конечно, были расходы по программе поддержки финансового оздоровления, повышения квалификации и переквалификации, поддержка экспортеров и т.д. Тем не менее факт есть факт — инвестиции в основной капитал за счет бюджета составили всего 2,4 млрд тенге за пятилетку. Успехи были достигнуты за счет привлечения иностранных инвесторов, объем инвестиций и займов которых превысил 5 млрд долларов, что в 2,9 раза больше, чем за все предыдущие годы. Кроме того, анализ статистики показывает, что инвестиции в основном финансируются за счет собственных средств. Например, если по всей экономике доля собственных средств от всего объема финансирования инвестиций составила 52%, то по промышленности показатель немного выше — 55%, а в обрабатывающей промышленности и вовсе 69,8%. Это означает, что предприятия не могут получить кредиты, из-за чего полученный объем составляет всего 8,5% от всего объема инвестиций в промышленность, а по обрабатывающей промышленности показатель составил 26,2%. Надо отметить, что за пять лет объем валовой добавленной стоимости в обрабатывающей промышленности составил 16,8 трлн тенге, а объем заемных средств едва ли превысил 0,75 трлн тенге, или 4,4% от всего объема. Это может быть связано с тем, что инвестиционные проекты имеют окупаемость в среднем 6–7 лет, тогда как банки не имеют «длинных» денег для выдачи кредитов на 5–10 лет, кроме как по государственным программам. 

Вторая пятилетка

Если резюмировать указанное выше, то основными проблемами ГП ФИИР на 2010–2014 годы стали следующие факты:

1. «Плохие» кредиты, образовавшиеся по итогам девальвации в феврале 2009 года.

2. Высокая доля валютных кредитов и нестабильность курса тенге.

3. Низкие объемы финансирования за счет государства — за 5 лет из бюджета всех уровней было выделено всего 2,4 млрд тенге для инвестиций в основной капитал.

4. Недостаточность «длинных» кредитных ресурсов в экономике и низкая доля кредитов в финансировании инвестиций — объем кредитов за 5 лет составил около 750 млрд тенге, едва ли превышает четверть от всего объема инвестиций в основной капитал обрабатывающей промышленности.

Вместе с тем отметим существенные изменения во второй пятилетке. Во-первых, теперь Программа концентрируется исключительно на обрабатывающей промышленности. Во-вторых, в отличие от первой пятилетки, где вопрос финансирования был прописан размыто, теперь заявлено, что из бюджета будет выделено 600 млрд тенге для финансирования инвестиций в основной капитал. Что существенно больше 2,4 млрд тенге, выделенных в первой пятилетке. Необходимо, чтобы та прозрачность, которая была реализована в первой пятилетке, проявилась и здесь — надо каждый месяц публиковать, какой процент из 600 млрд тенге уже выделен (остальные индикаторы менее важны), кому выделен, каков статус проекта. А если очередной транш рассматривается, то кем и как долго, чтобы повысить ответственность тех, кто затягивает выделение средств.

В целом последовательность действий простая. Необходимо внести четкую ясность по курсу тенге на ближайшие пять-шесть лет, потом очистить банковскую систему от плохих кредитов, что даст возможность Нацбанку обеспечить экономику нужным объемом ликвидности. И, конечно же, надо все это сопроводить изменениями в системе госуправления, направленными на улучшение качества. И если качество госуправления действительно вырастет, то коммерческий сектор среагирует практически моментально, а значит, исполняемость государственных инициатив резко улучшится. Остается лишь надеяться, что это случится уже в ближайшие два-три года, и тогда конечный эффект второй пятилетки может превысить заявленный потенциал.

* Директор Центра макроэкономических исследований

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?