Демократия на десерт

Меритократия, честные суды, иностранные инвесторы — вот что требуется Казахстану, по мнению Нурсултана Назарбаева. А демократия пока подождет

Демократия на десерт

Попытка найти через поисковики Яндекс и Google программу кандидата в президенты Республики Казахстан Назарбаева Нурсултана Абишевича не увенчалась успехом. По крайней мере, первые двадцать предложенных ссылок не вели к документу, опубликованному в «Казахстанской правде». Поскольку эти поисковые ресурсы «поднимают» вверх именно те страницы, на которые ссылаются другие сайты, это означает, что программой этого претендента на кресло первого лица государства мало кто интересовался.

Впрочем, вряд ли предвыборные платформы и других кандидатов пользовались большей популярностью. Все это лишний раз подчеркивает всю декоративность состоявшихся выборов. Между тем, представленная избирателям программа дает ответы на многие вопросы, а часть ответов адресована даже вовсе и не избирателям. Причем, если читать между строк, ответы есть не только позитивные, но и негативные.

На фоне кризиса

Начинается программа традиционно с перечисления того, чего достиг Казахстан за годы независимости. Затем все плавно переходит к текущей тревожной ситуации. Беспокойство вызывает внешняя конъюнктура, причем речь и о ценах на наши ключевые экспортные товары, и о геополитике. Таким образом Нурсултан Назарбаев настраивает избирателей на то, что в ближайшие годы легко не будет: «Это системный мировой кризис, трудно всем. Его вероятность мы предвидели еще два года назад. В Стратегии “Казахстан-2050” подробно перечислены глобальные вызовы, которые предстоит преодолеть миру и нашей стране. Нас ожидают разительные и глубокие перемены. Успешно пройти через эту сложную полосу мирового развития смогут далеко не все государства».

Но у Казахстана богатый опыт антикризисного развития, напоминает Нурсултан Назарбаев. Ответы на вызовы в виде индустриальной и антикризисной программы «Нурлы жол» (последняя в основном нацелена на инфраструктурное строительство) уже даны. Подробнее об этом читайте в статье «Индустриализация по-казахстански». Но этого недостаточно, полагает действующий президент. И далее дает свое видение того, что еще должно быть сделано, чтобы страна могла пережить надвигающийся шторм.

Ключевые показатели бюрократа

Первая предлагаемая реформа касается чиновников и направлена на изменение системы взаимоотношений во власти. Проблема сформулирована таким образом: «Сильным и успешным будет только государство с современным, профессиональным и автономным государственным аппаратом. Сегодня нельзя не видеть, что административная государственная служба зависима от политического уровня. Это политизирует принятие решений даже в тех случаях, когда необходимо профессиональное управление без всякой политики». В госаппарате вокруг определенного покровителя формируются команды. Команды эти часто состоят из родственников и приближенных, взятых по принципу землячества, а не профессионализма, отмечает президент. Такой патронат создает условия для коррупции, порождает кумовство и снижает кадровый потенциал. При этом «у честных служащих нет четких карьерных перспектив, а продвижение по службе зависит от пресловутых покровителей». Важные государственные программы и проекты страдают из-за некомпетентности отдельных чиновников разного уровня. «Поэтому важная задача — сделать корпус госслужащих автономным от текущих политических процессов и протекционизма отдельных персон».

Выборы, перемена министров, акимов и других руководителей не должны влиять на работу административной государственной службы, утверждает Нурсултан Назарбаев. «Следует перейти от текущей позиционной к карьерной модели госслужбы,— пишет он. — Каждый руководитель должен начинать с низов и пройти все управленческие ступени».

Политолог Данияр Ашимбаев, отвечая на вопросы интернет-журнала sayasat.org, отмечает, что кадровый состав и система контроля за исполнительной властью традиционно являются основными препятствиями для эффективной работы государственной машины. «Как показывает практика, основной проблемой является безответственность. Даже не столько безответственность, сколько нежелание брать на себя ответственность за те или иные решения, тем более контролировать их выполнение. Это касается и простых поручений, и базовых госпрограмм»,— говорит г-н Ашимбаев.

В последние годы основной новацией в этой сфере являлось создание чиновничьего «Корпуса “А”». За проект отвечал бывший оппозиционер, руководитель Агентства по делам госслужбы Алихан Байменов. Его предложение состояло в том, чтобы на важные должности люди назначались коллегиально, а при оценке кандидата значение придавалось рекомендательным письмам. В одном из интервью двухлетней давности г-н Байменов говорил: «В 2011 году, когда мы стали анализировать ситуацию, выяснилось, что 70 процентов назначений внутри государственной службы осуществляется по переводу. То есть новый руководитель увольняет действующих служащих, освобождая место для “своих” людей. Президент поставил четкую задачу — прекратить командные перемещения кадров… <Теперь> законодательно минимизирована возможность назначений вне конкурса по переводу. При смене кресла руководитель может взять с собой лишь своего помощника, советника и пресс-секретаря».

Как известно, при последней реорганизации правительства Байменов с госслужбы ушел, Агентство по госслужбе слили с финполом, возложив на новый госорган миссию прежде всего по отлову коррупционеров. Многие посчитали, что затея провалилась. Однако сегодня президент, в принципе, продолжает ту же линию: «Должны быть ужесточены квалификационные требования для приема на государственную службу, проведена полная аттестация государственных служащих всех уровней». В адмреформе Байменова тоже много внимания уделялось аттестациям.

Кроме того, президент предлагает, по сути, вводить для чиновников KPI — ключевые показатели эффективности, и по итогам года выплачивать бонусы и премии за их достижение. Дан карт-бланш на привлечение иностранцев на некоторые позиции. «Меритократия должна стать всеобщим принципом не только для государственного аппарата, но и для всего государственного сектора, включая национальные компании и холдинги. Нам потребуется разработка нового Закона о государственной службе… Госслужбе следует стать прототипом справедливого казахстанского общества, где всем предоставляются одинаковые возможности для самореализации на основе принципа меритократии независимо от этнической принадлежности»,— пишет в своей программе Нурсултан Назарбаев.

Неудача Алихана Байменова, притом что его версия адмреформы не была самой радикальной из возможных, заставляет предположить, что чиновники смогут сделать политическим трупом любого, кто рискнет устанавливать для них новые правила игры. Если реформа не будет продвигаться лично именем Нурсултана Назарбаева, она закончится, даже не начавшись. Но если показатели эффективности действительно будут внедрены, госаппарат ждет самая сильная ломка за все время независимости страны. Впрочем, выхолостить можно любую идею. Стоит напомнить, что KPI по сути уже введены, например, для областных акимов, но критерии эффективности для них выбраны очень и очень странные. То есть, в принципе, в качестве KPI можно определить и степень лояльности к непосредственному начальнику — и тогда ни о какой меритократии речи идти не будет.

А судьи кто?

Во втором пункте президент вспомнил о третьей власти — судьях. «Сегодня слабые звенья судебной системы — это отбор судей, неэффективность квалификационных требований к ним, коррумпированность судейского корпуса»,— перечисляет Назарбаев. В результате «обеспечить в Казахстане верховенство закона и защиту прав собственности» удается очевидно не всегда.

Предлагаемое решение таково: «Кандидат, претендующий на место в судейском корпусе, должен иметь не менее пяти лет стажа работы в судебной системе, а не нотариусом, в МВД, полиции или юридическом вузе. Кандидаты должны проходить жесткий тестовый отбор как условие для судебной стажировки, проводимой в судах на освобожденной основе и не менее одного года. Любой вышестоящий судья должен поработать в нижестоящих судах. Важно также ввести испытательный период для начинающих судей не менее одного года, после успешного прохождения которого лицо может быть назначено постоянным судьей». Отдельное предложение по экономическим судам — если речь идет об инвестиционных спорах, приглашать для ведения процессов зарубежных судей и рассматривать такие споры «по лучшим стандартам зарубежных и международных судов».

На полноценную реформу все это не тянет. И, хотя болезнь диагностирована, действенные лекарства не предложены. Вопрос действительно сложный. Зарплаты уже подняли — у казахстанских судей достаточно высокие оклады. Но общество по-прежнему не верит в их бескорыстность и стремление к поиску истины. И очевидно, что отдельные, более справедливые, суды для иностранцев — это концептуально ошибочное решение. Понятно, что это понравится транснациональным инвесторам, однако отечественные суды тем самым будут признаны «неоперабельными».

Придут по зову

Третий пункт программы касается экономики. «В среднесрочной перспективе ключевая задача состоит в том, чтобы не допустить резкого “провала” в динамике экономического развития»,— поясняет Нурсултан Назарбаев. Стоит заметить, что президент честно признает — структуру экономики поменять не удалось: «Для выхода на качественный рост и диверсификацию экономики мы реализуем программу индустриализации. Она является своевременной и исключительно необходимой мерой. Однако обрабатывающий сектор пока не стал драйвером экономического роста. Эффект индустриальной политики в развитии промышленности едва достигает 1%». Решение предлагается такое: «Необходимо приступить к реализации порядка 10 крупных проектов с участием транснациональных компаний».

Мера ожидаемая. Государство в прошлом году приняло беспрецедентный пакет законов для привлечения инвесторов, включая и тридцатипроцентную инвестиционную субсидию, о чем мы подробно уже писали см.«Заманчивое предложение». Как мы и предполагали тогда, новый закон «Об инвестициях» прежде всего ориентирован на транснациональные корпорации. На крик, который тогда подняли «национальные инвесторы», чиновники ответили тем, что, мол, никаких специальных преференций иностранцам не будет и местный бизнес имеет те же права, что и зарубежный. Однако в своей предвыборной программе президент впервые открытым текстом говорит, что нужно привлекать именно транснационалов. Обозначена по казахстанской традиции конкретная цифра — нам нужны десять проектов. А это означает, что чиновники будут изо всех сил стараться, чтобы эту десятку набрать. По сути, выражается надежда, что просадка из-за снижения цен на нефть и металлы будет компенсирована большими заводами, которые возведут у нас иностранцы, жаждущие поставлять продукцию на рынок ЕАЭС.

Что же президент оставляет казахстанскому бизнесу? «Ключевым направлением является развитие сферы услуг, главным образом малых и средних предприятий сервисного сектора. Будут развиваться механизмы поддержки малого и среднего бизнеса… Это важный вопрос абсорбирования избыточных трудовых ресурсов в сельской местности… Следует принять новую программу развития туризма». Иными словами, отечественные предприниматели должны чем-нибудь занять руки казахстанцев. И туризм — это один из примеров отрасли, где при низкой маржинальности можно задействовать большое количество работников. То есть программы поддержки свернуты не будут, но чудес от нашего бизнеса больше никто не ждет.

Для всех и каждого

Четвертый пункт программы относится к идеологии и является довольно противоречивым, как и вообще политика нашего государства в этой сфере. Сравните две цитаты: «На казахах лежит особая ответственность как на государствообразующей нации. Казахам отводится важная интегрирующая роль в построении казахстанской идентичности». И пару абзацев ниже: «Объединяющей идеей для всех казахстанцев выступает евразийская идея, которая реально синтезирует в казахстанце лучшие качества и азиата, и европейца».

Одновременно соотечественникам предлагается в качестве общенациональных идеалов и ценностей: верховенство права, защита частной собственности, государственные традиции, казахстанские ценности и достижения за годы независимости. И эти ценности нужно ставить «выше своих этнических поведенческих моделей». Причем развитие триединства языков — казахского, русского и английского — это залог консолидации общества, полагает президент. «Системой общегражданских ценностей должна выступать идея “Мәңгілік Ел”, оформленная в важнейший документ государства значения конституционного акта. В школах необходимо ввести в программу обучения преподавание ценностей всеказахстанской идеи «Мәңгiлiк Ел»,— говорится в программе.

Иными словами, это сравнительно прямой ответ националистам, аппелирующим к традициям и призывающим к вытеснению русского языка. Опять-таки проговорена приверженность президента евразийству. Но при этом все-таки «Мәңгілік Ел» должен стать чуть ли не частью конституции.

Светлое будущее

Что касается пятого пункта, по сути в нем говорится, что жаждущие демократии должны подождать. «Опыт многих стран показывает, что нарушение принципа “сначала — сильное государство и экономика, а потом — политика” ведет к катастрофам, «разламывает» общества. В одних происходит дестабилизация политических режимов, в других — развал экономики, возникают конфликты и даже гражданские войны»,— говорится в документе. Сейчас важно завершить институциональные реформы в области государственного управления и экономического развития и только затем принять ряд важнейших мер по демократизации, уверен президент. Больше того, пятый пункт он отделяет от первых четырех и прямо говорит, что никакой реформы в ближайшей перспективе тут ждать не следует.

Однако насчет транспарентности президент, судя по всему, совсем не против. Он считает, что руководители госорганов должны отчитываться перед народом чаще. Прозрачность процесса принятия решений он предлагает обеспечить через механизм «открытого правительства», когда граждане будут активно вовлекаться в процесс принятия решений. К слову, близкая инициатива была предложена не так давно и российским президентом. Г-н Назарбаев уверен, что нам нужен отдельный закон о доступе к публичной информации. «Важно усилить роль общественных советов при государственных органах и акимах»,— говорит президент. Также представители гражданского общества должны участвовать «в распределении бюджетных средств в регионах».

Судя по всему, речь идет о том, что бюджеты должны с общественниками обсуждаться. Еще одна мера — нужно расширять «возможности граждан по обжалованию действий госслужащих». Ну и последнее: необходимо сокращать зоны ответственности госорганов, передавая властные полномочия институтам гражданского общества. Одним из примеров такого рода является происходящая передача ряда функций госорганов Нацпалате предпринимателей, так что тренд наметился не сегодня. «По мере достижения позитивных результатов по этим пяти направлениям можно будет решать вопрос о новой системе выборности местных исполнительных органов,— пишет президент. — Поэтапно должна быть проведена конституционная реформа, предполагающая перераспределение властных полномочий между президентом, парламентом и правительством с учетом наших особенностей и традиций».

То есть выборность будет, президент отдаст часть полномочий, но не скоро. Горизонт для трансформации с учетом мирового опыта Нурсултан Назарбаев обозначил в период 20–50 лет.

Читайте редакционную статью: Все проблемы внутри

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?