Электронный первопроходец

На примере Министерства финансов мы через несколько лет сможем увидеть, как использование информационных технологий способно улучшить госуправление

Электронный первопроходец

Идея создать в Министерстве финансов единую ИТ-платформу, которая пронизывала бы насквозь все ведомство, возникла еще в середине двухтысячных, когда в стране громко заговорили об электронном правительстве. Но первое реальное «электронное министерство» появляется на наших глазах только сейчас.

Комплекс дешевле

К 2008 году отдельные системы внутри Минфина уже существовали. Первый ИТ-департамент возник здесь еще в 80-х, при КазССР. Он создавал собственное программное обеспечение, обеспечивал работу баз данных и т.д. Многие комитеты Минфина в 2000-х уже использовали те или иные ИТ-решения, либо промышленные, либо сторонних разработчиков. «Отчеты уже давно никто не собирает, что называется, на коленке. В Минфине, в акиматах работает ПО, которое называется “Мониторинг бюджетного процесса” (МБП), — рассказывает Юлия Степанцова, управляющий директор по производству ТОО «ЦЭК», которое занимается внедрением новой системы. — Однако, например, загрузка данных в МБП происходит с помощью таблиц в Excel. Этот софт в целом морально устарел». То же можно сказать и о части тех сорока с лишним ИТ-систем, которые используются в министерстве. При этом все они работают отдельно друг от друга. Исторически это объясняется тем, что Министерство финансов в свое время объединило в себе несколько отдельных ведомств, каждое из которых прежде само строило для себя ИТ-инфраструктуру.

В 2008 году Минфин определился с интегратором для будущей системы — им стал уже упоминавшийся «Центр электронной коммерции» (ЦЭК), который для того же министерства занимается разработкой и техподдержкой портала электронных госзакупок. В разработанном технико-экономическом обосновании проекта говорилось, в чем смысл и цель создания единой ИТ-инфраструктуры для Минфина и как эта цель может быть достигнута. В частности в ТЭО рассматривалось два подхода к реализации проекта. Первый — интеграционный. Его суть состоит в том, чтобы срастить существующие системы в единое целое, одновременно проводя усовершенствования, базирующиеся на мировой практике. Второй метод — комплексный, когда создается одно ядро системы, к которому затем подключаются уже отдельные элементы.

Из ТЭО стало ясно, что оба подхода имеют право на жизнь. Однако у интеграции были свои минусы. Во-первых, не все имеющиеся системы реализованы на достаточно современных платформах, некоторым уже 10—15 лет, и они просто технически не способны обмениваться данными с другими системами. Во-вторых, если выбирать интеграцию, пришлось бы и дальше отдельно сопровождать все 45 систем плюс новую объединяющую их платформу. Преимущество комплексного подхода в том, что здесь идет так называемая бесшовная интеграция сквозных процессов. И поддержки требует хотя и большая, но одна система. Есть расчеты, которые доказывают, что стоимость владения одной большой системой ниже, чем множеством маленьких. «Е-Минфин» только за счет такой экономии окупится за короткий срок.

Суперсистема

ТЭО изучили не только в Минфине, но и в Министерстве экономики, а также Министерстве связи и информации. В итоге был выбран комплексный подход, правда, с некоторыми исключениями. Стало ясно, что заменить сразу все системы и внедрить одну огромную суперсистему вместо них — это слишком дорого и во многих случаях нецелесообразно. Допустим, налоговый и таможенный комитеты сейчас занимаются при поддержке Всемирного банка перестройкой своих бизнес-процессов, что увязывается с разработкой соответствующих ИТ-решений для них. Но часть элементов большой системы, таких как управление персоналом, например, будет использоваться во всех комитетах министерства. К тому же системы, которые остаются, «научат» обмениваться любыми данными с «е-Минфином».

Абсолютным идеалом для сторонников электронного правительства является единая система вообще в государстве. Однако этот идеал недостижим. «Мы много изучали зарубежный опыт, но нигде не увидели такого, чтобы было одно государство и одна ИТ-система в нем, — говорит председатель правления центра Султанжан Ахметов. — Это нигде не реализовано. У нас, например, будет такой элемент, как облачная бухгалтерия, и все госорганы будут обязаны работать именно в ней. Однако никто не мешает, например, Минздраву создать отдельную ИТ-систему управления больницами».

Предполагается, что с помощью «е-Минфина» удастся достичь следующих выгод. Снизить коррупцию за счет снижения контакта граждан и компаний с чиновниками. Одновременно радикально повысить оперативность и качество оказания услуг. Увеличить эффективность работы самого министерства за счет тотальной автоматизации рутинных процессов. Благодаря «е-Минфину» возникнет единое информационное пространство — получить нужную информацию станет проще, данных для анализа — больше. Количество использующихся ИТ-систем сократится до шестнадцати, причем они будут интегрированы друг с другом. Этот список далеко не исчерпывающий — плюсов ожидается еще много.

Стержневым процессом в Минфине, разумеется, является формирование и расходование государственного бюджета. Собственно, в этом корневая функция данного госоргана и заключается. «Комплексный подход предполагает, что в рамках обеспечения и исполнения бюджета выявляются сквозные процессы и ведется их автоматизация, — говорит г-жа Степанцова. — Нужно добиться, чтобы начиная от налогового или таможенного комитета, от комитета госимущества шел один непрерывный процесс, начиная от попадания денег в доход бюджета вплоть до расходования средств». Когда все будет отстроено, отчет об эффективности использования бюджетных средств будет формироваться в режиме онлайн, и его сможет увидеть любой желающий. Допустим, пять лет назад Министерству здравоохранения выделили столько-то миллиардов на повышение качества услуг. Благодаря «е-Минфину» можно будет увидеть долгосрочный эффект от этих инвестиций. И если есть база для сравнения, например, по другим странам, то проанализировать результат. По тем же вложениям в здравоохранение можно посмотреть, насколько в среднем уменьшает заболеваемость тысяча инвестированных долларов, допустим, в ЕС и в Казахстане.

Точка сборки

Поставщика программного обеспечения для системы выбирали долго и в конце концов остановились на немецкой фирме SAP. Министерство одним из условий для интегратора поставило то, чтобы разработчик ПО обязательного произвел оценку качества проекта и архитектурного контроля системы, которая появится на свет.

«Системные компоненты — это ядро Минфина — мы оставим за собой, — рассказывает управляющий директор ЦЭК. — А по функциональным направлениям, конечно, будем привлекать другие ИТ-компании. Мы формируем требования к системе, проектируем ее. Одно из требований Минфина — чтобы в проектную группу входили только квалифицированные управленцы, сертифицированные одной из авторитетных международных ассоциаций». ЦЭК будет ставить перед сторонними разработчиками цели, контролировать качество исполнения. То есть нацоператор берет на себя роль интегратора. В его штате есть программисты, но одни они не смогут осилить столь масштабный проект, да и цели такой не стоит.

Существует и внешний контроль качества. Для этих целей привлечена компания Er st&You g. Ее консультанты будут давать свои заключения и рекомендации при прохождении каждого этапа.

В рамках «е-Минфина» уже в 2010 году был запущен веб-портал, создано единое хранилище данных и интеграционная шина для существующих систем — теперь они могут взаимодействовать друг с другом. В этом году на новую ИТ-систему «пересели» отдел кадров и бухгалтерия министерства. В следующем году управление государственными заимствованиями также перейдет на электронный формат. Комитет финансового контроля получил новые ИТ-инструменты для своей работы, в частности для оценки рисков. По плану в следующем году управление государственной собственностью будет переведено на электронный формат. Выдачу лицензий аудиторам также планируется осуществлять через интернет. Управление активами несостоятельных должников начнет осуществляться также с помощью системы. Бюджетные заявки всеми уровнями власти будут подаваться также через единый портал. Юристы министерства получат свое ИТ-решение. Формирование и мониторинг исполнения стратегического плана МФ также будет вестись с помощью платформы.

Спецэффекты

«Одним из эффектов от внедрения должно стать сокращение трудозатрат, связанных с обработкой информации, — говорит заместитель председателя правления Центра электронной коммерции Евгений Теремов. — У сотрудников станет больше аналитической работы, работы по принятию качественных решений, а вот количество рутинного труда уменьшится. Например, не надо будет вводить одни и те же данные несколько раз, поскольку они будут браться из одного хранилища и в случае изменений помещаться туда же. Не нужно будет переносить данные из системы в систему, поскольку все они теперь взаимодействуют друг с другом».

Яркий пример того, как кардинально изменится работа министерства после появления «е-Минфина» — это нововведения в комитете финансового контроля. Этот орган следит за финансовой дисциплиной и эффективностью исполнения бюджета и в том числе выявляет коррупционные правонарушения. Пока ревизоры «вслепую» выезжают на места и проводят ревизии. Теперь они будут анализировать документацию, находясь в центральном офисе. Больше того, система сама будет подсказывать им, где искать нарушителей. Соответственно, эффективность проверок возрастет, и это на фоне роста производительности их труда. Произойдет экономия бюджетных средств за счет снижения трудозатрат. В то же время чем больше коррупционеров будет выявлено — тем больше денег вернется в бюджет.

Комитет по работе с несостоятельными должниками получит свои инструменты. Сейчас, если компания объявляет себя банкротом, в очередь выстраивается огромная очередь ее кредиторов, назначается исполнитель, который распределяет эти долги. Оценивается имущество компании. Потом объявляется аукцион. Сообщения о нем, однако, часто печатаются в малопопулярных газетах мелким шрифтом. В результате о торгах просто мало кто знает. «Нередко, даже если имущество дорогое, оно почему-то продается за бесценок. Теперь, чтобы исключить такого рода вещи, продажа имущества банкротов должна вестись через электронный аукцион. И активы сможет купить любой желающий — любое юридическое или физическое лицо, — рассказывает Юлия Степанцова. — Применяться будут те же механизмы, что и при электронных госзакупках».

В министерство можно будет официально обращаться через сайт, причем если письмо будет заверено электронной цифровой подписью, оно получит входящий номер и на него должны будут ответить так же, как и на бумажный официальный запрос.

Эффект от интеграции систем с помощью общей шины можно проиллюстрировать следующим примером. Сейчас, если вы оплачиваете какой-либо налог, информация об этом в базе Налогового комитета появляется лишь спустя несколько дней, так как деньги из банка попадают не в НК, а в казначейство. Автовладельцы, например, очень удивляются тому, что к налоговому инспектору приходится нести квитанцию об оплате налога, чтобы тот выдал справку об отсутствии задолженности. Теперь казначейство будет передавать информацию в НК мгновенно. В целом можно говорить о том, что скорость оказания услуг, которые предоставляет Министерство финансов, вырастет.

Степень сжатия

Основной риск проекта — это сжатые сроки. В следующем году в эксплуатацию будет запущено 7 подсистем. В 2013-м ЦЭКу предстоит стартовать еще 8 подсистем. Это огромный объем работ. Подобные системы обычно внедряются в течение 5—10 лет, очень плавно. Министерство отвело на эти изменения два с половиной года. С другой стороны, за пять лет системы успевают устареть, подойти к окончанию своего жизненного цикла. Так что по завершении внедрения приходится начинать все заново. В случае «е-Минфина» этого опасаться явно не стоит.

Минфин — пионер информатизации, и после завершения проекта в самом этом госоргане станет больше порядка. А это означает больше порядка в управлении государственными деньгами. Нетрудно догадаться, что на первопроходца будут внимательно смотреть остальные ведомства. Ведь им предстоит пережить такую же трансформацию в недалеком будущем.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Риски разделим на всех

ЕАЭС сталкивается с трудностями при попытках гармонизации даже отдельных секторов финансового рынка

Экономика и финансы

Хороший старт, а что на финише?

Рынок онлайн-займов «до зарплаты» становится драйвером развития финансовых технологий. Однако неопределенность намерений регулятора ставит его развитие под вопрос

Казахстанский бизнес

Летная частота

На стагнирующий рынок авиаперевозок выходят новые компании

Тема недели

Под антикоррупционным флагом

С приближением транзита власти отличить антикоррупционную кампанию от столкновения политических группировок становится труднее