Оседлать поток

Казахстанско-российские отношения перешли на новый уровень, когда прагматизм ставится во главе угла

Оседлать поток

Почти год назад была принята концепция внешней политики РК на 2014–2020 годы. Это первый документ, призванный зафиксировать внешнеполитические ориентиры страны на бумаге. Согласно ему внешняя политика строится на принципах многовекторности, сбалансированности, прагматизма, взаимной выгоды, твердом отстаивании национальных интересов. На их основе страны и регионы поделили по приоритетности. На первом месте закономерно Россия. Мы намерены с ней укреплять отношения во всех сферах. Второе место у Китая. На китайском направлении прорабатывается инвестиционно-технологическое, торгово-экономическое и культурно-гуманитарное сотрудничество. Особое внимание уделили транзитно-транспортной и аграрной сферам, водным ресурсам трансграничных рек и экологии. Затем идут страны Центральной Азии, следом — США, отдельно европейские государства и Европейский союз. Дальше векторы казахстанской внешней политики направлены по странам и весям по мере уменьшения экономической значимости для нас и географической удаленности. Разве что забыли Гренландию.

В свете украинских событий все больше слышны различные голоса, призывающие изменить подход во внешней политике. Одна часть утверждает, что мы пренебрегли священной коровой нашей внешней политики — многовекторностью — и непозволительно сблизились с Россией. Другие во весь голос говорят о необходимости более тесного союзничества с Россией. В подтверждение своих слов приводят концепцию, мол, здесь России отдана первая скрипка.

Мы решили опросить казахстанских и российских экспертов, чтобы понять, как изменялись отношения между нашими странами, имеется ли оформленное российское направление во внешней политике РК и каковы его перспективы.

От президента к президенту

«Эксперт Казахстан» предложил экспертам обозначить периоды развития казахстанско-российских отношений. Методология большинства аналитиков оказалась схожей, ее резюмируют слова политолога Марата Шибутова: «Легче делить периоды по лидерам плюс начало евразийской интеграции».

Координатор проектов по внешней политике Института мировой экономики и политики Аскар Нурша разделил отношения между нашими странами на три периода. Первый период пришелся на президентство Бориса Ельцина. Он характеризуется тем, что договорно-правовая база двусторонних отношений создается практически с нуля, сотрудничество стран развивается на фоне дезинтеграционных процессов и центробежных тенденций. Несмотря на это сохраняются тесные связи между обществами двух стран. По мнению эксперта, второй период охватывает два президентских срока Владимира Путина. Контекст этих событий следующий. Россия постепенно укрепляет позиции на постсоветском пространстве. На фоне кризиса СНГ его участники взаимодействуют в рамках разноскоростной и многоформатной интеграции. Региональные организации — ШОС, ОДКБ, ЕврАзЭС — выступают диалоговой площадкой между двумя странами. «Стороны совершают прорыв по многим нерешенным вопросам, доставшимся в наследство от 1990‑х годов»,— отмечает собеседник.

От свободных дружеских отношений мы перешли к тому, что Назарбаев назвал «прагматичными отношениями»

По словам Аскара Нурша, третий период берет начало в 2007–2008 годах. Лейтмотив — ускорение евразийской интеграции. Россия пытается подтолкнуть центростремительные процессы на постсоветском пространстве. «В Казахстане идут активные дискуссии о перспективах многовекторной внешней политики на фоне охлаждения отношений между Россией и Западом и роста регионального влияния Китая. Экономическое сближение двух стран происходит на фоне кризиса постсоветской идентичности. К сожалению, казахстанское и российское общества в гуманитарном плане отдаляются друг от друга»,— объясняет г-н Нурша.

Схожую схему обрисовала российский политолог, заместитель генерального директора ИАЦ МГУ Юлия Якушева. Она считает, что казахстанская политика в отношении России менялась от поиска оптимальной модели двусторонних отношений в экономической, политической, гуманитарной сферах (условно охватывает период до 1997 года) до стратегического партнерства на двустороннем уровне, растянувшегося на 12 лет. С 2010 года по сей день наблюдается переход от стратегического партнерства к стратегическому союзничеству не только в двустороннем, но и во многостороннем формате. По мнению эксперта, данный этап связан со становлением евразийского интеграционного проекта.

Аналогичный конструкт выстроил директор Института регионального развития АЛМУ Валихан Тулешов, но под другим углом зрения. Взаимоотношения наших стран он условно разделил на несколько этапов: «Первый этап характеризовался свободными и равноправными отношениями, это было при Ельцине. Его фраза “берите столько суверенитета, сколько хотите” в принципе определяла и внешнюю политику РФ. Второй этап начался после прихода к власти Путина: тогда было покончено со свободой суверенитетов и начал проявляться обратный тренд во внутренней и внешней политике РФ. В этом ключе наши отношения стали меняться: от свободных и дружеских отношений мы перешли к тому, что Назарбаев назвал “прагматичными отношениями”. В преддверии подписания договора о создании ЕАЭС Казахстан четко определил, что никакой политической и социальной интеграции не может быть и ЕАЭС стал лишь экономическим объединением. Вопросы прагматичности экономических интересов страны были поставлены во главу угла перед всеми государствами, в том числе и РФ с РБ».

Третий этап, по словам г-на Тулешова, начался после украинских событий: «Он характеризуется тем, что в отношениях Казахстана к России появился не просто элемент неожиданности и несогласованности, о котором ранее часто говорили политики наших стран, но появилось особое внимание к действиям северного соседа. Стал формироваться элемент недоверия и непредсказуемости, на который надо искать адекватный ответ. Это видно по косвенным признакам: назначение нового министра обороны, серия военных учений, серьезное увеличение бюджета военного ведомства, активизация политики переселения с юга на север, активизация инфраструктурных изменений в экономике, более тесное сотрудничество со странами ЦА и КНР. Хотя страна должна была это делать давно, все же названные процессы начались именно после украинских событий».

Не в формате

Андрей Грозин, заведующий отделом Средней Азии и Казахстана Института стран СНГ, не стал делить на специализированные этапы историю взаимоотношений двух стран. Потому что российское направление казахстанской политики менялось лишь тактически. Политолог Талгат Исмагамбетов предложил взглянуть на природу взаимоотношений. По его словам, в Казахстане у власти большинство тех, кто закончил те же советские вузы, что и представители российской элиты. Также они могли взаимодействовать через партийные и хозяйственные структуры, поэтому в казахстанско-российских отношениях, особенно в прошлом, много, помимо правовых, закрепленных договорами, неформальных моментов. «Самым ярким примером служит история, случившаяся в июле 1998 года. В Москве на встрече Назарбаева и Ельцина последний неожиданно пожелал казахстанскому президенту победу на предстоящих выборах. Был конфуз, потому что в Казахстане никто не подозревал, что планируются президентские выборы. О них объявили потом, к концу года, сами же выборы прошли уже в январе 1999 года»,— напоминает г-н Исмагамбетов.

Впрочем, сегодня из-за смены поколений руководителей картина меняется. «В РФ выросли государственные корпорации с огромным влиянием на процесс принятия решения, да и многих людей, которые могли решать вопросы на неформальном уровне, уже нет,— продолжает собеседник. — Прошла некая эволюция, которая была особенно заметна за последние 10–15 лет. В отношениях стало больше прагматизма».

«Уже нельзя выстраивать государственные отношения в неформальном формате. Сейчас необходим чистый логический расчет, нужно отметать надежды, интуитивные догадки и предположения. Потому что недостатком теплых, неформальных отношений является то, что одна из сторон всегда заведомо проигравшая, поскольку неформальные отношения не дают защитить национальный интерес страны. Строить внешнюю политику посредством неформальных механизмов в начале 1990‑х годов было приемлемо. В какой-то степени это было непредосудительно и неопасно для Казахстана. Поскольку до середины 1990‑х годов происходило государственное строительство, не были выработаны нынешние внешнеполитические ориентиры как у нас, так и в России»,— рассказывает Талгат Исмагамбетов.

Российские эксперты уже сегодня обеспокоены сменой модели двусторонней связи. «Едва ли не определяющее влияние на характер и содержание двусторонних отношений оказывают личные контакты на уровне первых лиц. Отдельные представители казахстанской и российской элит, выросшие из одной “советской шинели”, через межличностный контакт также оказывают влияние на отношения между двумя странами. Однако,— беспокоится Юлия Якушева,— в этом кроется и определенная угроза, поскольку в момент смены поколений элит сложившаяся система связей будет нарушена. Поэтому задача на перспективу состоит в том, чтобы формировать новые системные коммуникации между условно поколением болашаковцев и их сверстниками в России».

Не ведись

Казахстанская общественность склонна думать, что мы следуем в фарватере северного соседа. Иногда обоснованный, иногда нет арест товаров, идущих в Казахстан, российским надзорным органом у нас раздувается до больших размеров и расценивается как слабость ни много ни мало нашей внешней политики. Масла в огонь подлило упорное молчание МИДа на неуместные высказывания представителей политических и творческих кругов России на фоне крымских событий. Давление казахстанской общественности и участившиеся выпады одиозных фигур из российских политических кругов вынудили МИД пригласить для прояснения ситуации посла России в Казахстане Михаила Бочарникова.

Внешняя политика является продолжением внутренней. И та и другая опираются на ресурсы государства, которые определяют вес и влияние страны в мировом сообществе. Государства по своему потенциалу делятся на карликовые, малые и средние, особняком стоят региональные и мировые державы. Понятно, что из-за недостаточности ресурсов мы вынуждены играть на вторых ролях. «В основном мы участвуем в потоке, в ходе которого приходится реагировать на события. Из-за того, что хромает аналитическая обеспеченность, наша политика по отношению к РФ по своей природе ведомая. Мы скорее ведомы обстоятельствами, нежели сами можем воздействовать на процессы. Конечно, мы не можем полностью поменять поток, но что-то корректировать с учетом собственных интересов должны. Как пример, из-за слабости переговорщиков мы уступили много позиций в ЕАЭС»,— убежден г-н Исмагамбетов.

По словам Андрея Грозина, казахстанская политика в отношении России носит ситуативный характер. Она не ориентирована на долгосрочные доктринально оформленные тезисы, реагирует прежде всего на текущую ситуацию. Причем тактический подход в выстраивании внешней политики характерен для всего периода независимости.

Слаборесурсный

Именно ресурсная слабость Казахстана определяет характер внешнеполитического поведения не только в отношении России, но и других стран мира. Как и полагается, сперва мы установили необходимые связи с внешним миром, прописали концепцию внешней политики, теперь дело остается за созданием механизмов продавливания государственных интересов.

Г-н Исмагамбетов говорит, что на практике мы вынуждены договариваться и на двусторонней основе, и в рамках ОДКБ, ЕАЭС, СНГ, и на многосторонней основе. Особенностью внешней политики по отношению к России является отсутствие глубокой проработки. В полной мере эти проекты не были проработаны аналитически с нашей стороны. «То же самое справедливо и по отношению к другим крупным игрокам — мировым и региональным державам: странам Ближнего Востока, Китаю, США. У нас даже нет специализированного института Китая, Ближнего Востока или России. Есть отдельные исследования, но потенциал был бы куда мощнее, если бы функционировали специальные структуры. Потому что без аналитического обеспечения очень сложно проводить продуманную, взвешенную политику, хорошо просчитывающую не только ближние, среднесрочные, но и отдаленные шаги. Россию необходимо всесторонне изучать: ее возможности, интересы, в том числе интересы различных групп. Когда отстаиваешь собственные интересы, нужно знать не только свои, но и интересы партнера, в какой ситуации он нам полный партнер, в какой рискованный партнер, в таких случаях лучше не брать его риски на себя, где он нам конкурент. А иногда лучший выбор — действовать вместе, поскольку сообща легче выйти из будущих сложных обстоятельств».

Аскар Нурша предлагает не только изучать северного соседа, но и изменить подход в информационном позиционировании страны в российском медиапространстве. «Россия значимо присутствует в информационном поле Казахстана, однако присутствие Казахстана в российском информационном пространстве практически незаметно. Наблюдается слабое понимание и низкий уровень информированности в российском обществе о процессах в Казахстане»,— говорит эксперт.

По мнению г-на Исмагамбетова, основной курс — курс на сближение в рамках существующих интеграционных структур — не поменяется в кратко- и среднесрочной перспективе. В таковых обстоятельствах все более актуальным (и не первый год) является качественность проработки российского направления. Политолог предлагает создать настоящее аналитическое обеспечение, распределить ответственность за принятие решения и децентрализовать процесс принятия решения. «Наши чиновники должны идти на переговоры с продуманными, взвешенными предложениями и проектами решений, понимать, что хочет визави за столом переговоров. Знать, что от них ожидать, где нам настаивать, до какого момента уступать и до какого случая откладывать. Нормальный переговорный процесс мы видим на уровне президентов, более или менее у премьеров. Министры же практически ничего не решают, потому что боятся взять на себя ответственность, да и не могут в условиях жесткой централизации процесса принятия решений. Понятно, что главные внешнеполитические решения принимает президент, но существует множество средних задач, которые должны решать те или иные ведомства».

Марат Шибутов обращает внимание на практически отсутствие казахстанского лобби в РФ и непонимание внутрироссийской специфики системы принятия решений. Плюс нас ослабляет невнятная экономическая составляющая во внешнеполитической стратегии, преобладание в ней политико-дипломатической компоненты. Российская сторона призывает нас переходить на конкретные шаги. Так, по мнению Юлии Якушевой, иногда имиджевая составляющая о вечной дружбе и сотрудничестве превалирует над конкретными проектами в области энергетики, космоса, торгово-экономических связей.

Мир, дружба и государственный интерес

Изменение модели казахстанско-российских отношений требует нового подхода в защите национального или государственного интереса — кому как угодно. Здесь необходимо пояснение. Политолог Айдос Сарым считает, что нет общепринятой, разделяемой многими доктрины национального интереса: «Эта ситуация даже выступает линией разлома общества. Одна часть общества не поддерживает определенную линию внешней политики, другая часть — вторую. Мы не можем заявить, что у Казахстана нет вечных друзей и постоянных врагов — вечны и постоянны его интересы».

В этом свете любопытен подход Талгата Исмагамбетова, который предлагает термин «государственный расчет». «Это сложно,— соглашается он,— потому что национальные интересы у нас не сформулированы по объективным причинам. В этом свете интересен опыт Китая. Там не могут создать единую нацию в европейском понимании, но государственный расчет неизменно присутствует во всех внешнеполитических телодвижениях. Так что стенания нашего бизнеса и потребителей относительно ЕАЭС — это следствие неготовности соответствующих госструктур действовать на основе государственного расчета».

Понятийный аппарат — это теоретические вопросы, практика же вынуждает защищать государственные интересы раз за разом. «Мы стараемся использовать возможности оппонирования России в свою пользу, без политизации такого оппонирования. Например, когда Россия отказалась от туркменского газа, мы в срочном порядке вместе с туркменами, узбеками проложили газопровод для транзита газа через территорию Казахстана в Китай. Страна предоставляет космодром российской стороне, беря взамен военную технику, но вместе с тем мы пытаемся развивать свою космическую программу, которая буксует из-за российской стороны. Осознанная и внимательная политика по отношению к России, безусловно, существует, и она носит адекватный в соответствии со складывающимися условиями характер. Мы ничего не делаем России того, что могло бы серьезно осложнить отношения с ней. Есть красные флажки, за которые нельзя переходить. Казахстан — молодое и независимое государство, которому необходимо в первую очередь наращивать собственные человеческие, военные, промышленные и социальные ресурсы. Однако мы более активно не модерируем процесс развития двусторонних отношений. Наши инициативы чаще всего отклоняются со стороны РФ. В этих условиях мы должны еще больше предпринимать усилий для продвижения наших инициатив в повестку дня двусторонних отношений и в рамках ЕАЭС»,— говорит Валихан Тулешов.

«ЕАЭС предшествовал долгий переговорный период, в ходе которого казахстанской стороне удавалось отстаивать свое видение интеграционного процесса — без политической составляющей»,— напоминает г-жа Якушева.

По словам г-на Грозина, Казахстан защищает свои интересы достаточно успешно за все годы партнерства с Россией. Да, соглашается он, периодически возникает взаимное недовольство, есть вопросы по Байконуру, полигонам, происходят столкновения интересов в экономической области. «Бывают взаимные упреки, иногда глупости, которые говорят некоторые наши политики и некоторые казахстанские эксперты. Утверждать, что у нас мир, дружба и жвачка, нельзя. Каждая страна прежде всего реализует национальные интересы. Поэтому противоречия неизбежны. Но противоречия с Казахстаном носят текущий характер: торговые войны, взаимное недоверие, столкновения интересов, бизнес-споры. Все эти вопросы решаются в рабочем порядке и не приобретают серьезного звучания»,— говорит эксперт.

В зоне турбулентности

В свете обострения противостояния России и Запада Казахстан оказался в неловкой ситуации. С одной стороны — Россия, партнерство с которой обусловлено географией и значительными торговыми операциями, с другой — политика многовекторности. В Казахстане все больше раздаются голоса о ревизии внешней политики, в России — что мы должны похоронить политику многовекторности и явно встать на российскую сторону. «Когда между двумя странами пролегает граница длиной в семь с половиной тысяч километров, необходимо строить дружественные отношения и налаживать взаимовыгодную торговлю,— говорит Айдос Сарым. — Но в ситуации противостояния России и Запада нам нужно тонко играть, учитывая весь набор известных и неизвестных». Модест Колеров, действительный государственный советник РФ I класса, страшит катастрофическим исходом: «У меня нет сомнений, что Казахстан не хочет и не захочет разделить с Россией ее судьбу участника этого противостояния и, по мере возможности, будет пытаться выстроить некую “третью, среднюю линию” между Западом и Россией. Уверен, что в главном этой “средней линии” не существует, ибо как минимум с точки зрения политической географии Россия для Казахстана — наиболее выгодный сосед и партнер, а Запад здесь — афганский сценарий для всего региона, которому готовится судьба “второго фронта” против Китая».

Более взвешенный комментарий мы услышали от Андрея Грозина: «Есть отдельные маргинальные точки зрения, которые сводятся к тому, что Казахстан мог бы активно демонстрировать свое союзничество с Россией. Но все здравомыслящие эксперты и политики понимают, что требовать от Казахстана большей пророссийскости в нынешней ситуации нельзя. Невозможно требовать от страны с таким потенциалом — оборонным, политическим, экономическим — однозначной пророссийской ориентации в разворачивающемся конфликте. Если Россия начнет давить, добиваясь от Казахстана именно такой солидаризации, то Казахстан ожидают трудные времена. В российском руководстве это понимание присутствует. Никто не то что не испытывает иллюзий по поводу союзничества, а просто никто не стремится заставить Казахстан или Беларусь играть с Западом по тем правилам, по которым сейчас играет Россия. Разные потенциалы, велика опасность для политических систем и устойчивости этих государств».

В действительности Казахстан из-за слабой ресурсной базы вынужден оглядываться во все стороны. Ко всему прочему, чтобы представлять национальный интерес или государственный расчет, должен быть подключен культурно-исторический ресурс, о котором вспоминают только на официальных тоях. «Обладать пониманием своей истории, знать, в чем наша сила, при следовании каким ценностям мы выигрываем, при какой ситуации проигрываем. У США демократия и свобода — это ресурс, который они продвигают и через который воздействуют, у Китая — “мягкая сила” и деньги, у Турции — пантюркизм…» — рассуждает Талгат Исмагамбетов. Вопрос — а что у нас. Либо мы плывем так же по течению, либо начнем грести. Но для этого нужны весла.

Читайте редакционную статью: Возвращение блудной

На все четыре стороны

Политолог Андрей Грозин о незыблемой политике многовекторности:

— На самом деле это здравая политика. Кто-то ее ругает, кто-то хвалит в зависимости от политических предпочтений. Однако все государства постсоветского пространства в разные годы исповедовали именно эту тактику. У тех, кто отказывался от нее, происходит то, что сейчас на Украине. Южные соседи Казахстана также придерживаются этой политики. Только называют по-другому, например, у Кыргызстана это равноудаленность. Тем не менее принципы одни и те же: лавирование между основными мировыми силами. Другое дело, каковы пределы у подобного рода политики. Сейчас, в момент острого кризиса, когда с одной стороны оказывается Россия, с другой — коллективный Запад, с третьей стороны — великий восточный сосед, требуется некая определенность. Оставаться равноудаленным в пиковые моменты технологически очень сложно. Потому что каждый пытается перетащить на свою сторону. Россия хотела бы больше солидарности от Казахстана, Запад хотел бы дистанцировать Астану от Москвы. Пекин желает, чтобы Казахстан бросил все свои возможные ресурсы на реализацию концепции экономического пояса на Шелковом пути. Растаскивание в разные стороны было всегда, но сейчас это один из острых моментов. Все-таки есть определенные пределы эффективности у подобной политики лавирования.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики