Распределяй — и властвуй

Роль и функции органов местного самоуправления в социальном и экономическом развитии подведомственных им территорий определяются принципом полномочий и ответственности между различными уровнями власти

Распределяй — и властвуй

Решающую роль в определении границ компетентности органов местного самоуправления и характера их взаимоотношения с органами разных уровней власти должен сыграть Закон о местном самоуправлении Республики Казахстан.

Компетенция местного самоуправления, а следовательно, их право и ответственность, характер их взаимоотношения по горизонтали и вертикали с другими органами власти определяется их местом в народнохозяйственной системе управления.

В настоящее время местное самоуправление осуществляется в границах сельских населенных пунктов, поселков, районов, городов и районов в городах. Что же лежит в основе выделения местного самоуправления из целостной системы народнохозяйственного управления?

Чужой опыт

Анализ существующей системы государственного управления США, Канады и других показывает, что сущностной характеристикой, выделяющей местное самоуправление, является наличие представительных (нормотворческих), а не законодательных органов власти, что определяет их компетентность, возможности и способы формирования необходимых финансовых средств, без чего реальные права в проведении экономической и социальной политики становятся функцией. Например, в США местные органы создаются на основе законодательства штата и обладают правами, определенными этим законодательством. В то же время местной власти предоставляется право осуществлять свои, определенные законом, функции без формального контроля со стороны органов штата, на основе самоуправления. Бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований.

Основной (глобальной) функцией органов местного самоуправления является формирование и содержание среды жизнедеятельности населения подведомственных территорий с его научно обоснованными потребностями.

Рассматривая органы местного самоуправления как диалектическое единство властных представительных (маслихатов) и исполнительно-распорядительных структур (местная администрация — акиматы), необходимо выделить компетентность и полномочия каждого органа в вопросах социальной и производственно-хозяйственной сферы на подведомственных территориях.

Сложность природно-климатических условий, экология, структура экономики региона, недостаточная развитость социальной сферы должны определять не только стратегию экономической и хозяйственной политики государственных органов управления, но и практическую деятельность органов местного самоуправления, расширения их прав в этих сферах деятельности.

Вопрос организации местного самоуправления находится в компетентности штатов и каждый из них самостоятельно определяет юридический статус, формы полномочия и территории границ местных органов  

Решение экономических проблем прежде всего требует прекращения «бесплатного» пользования хозяйствующими субъектами землей и природными ресурсами. Местные органы должны получать больше прав в вопросах отведения земельных участков для строящихся предприятий, установлении экологических нормативов и контроле над их соблюдением.

Экологической основой природоохранных мероприятий должен стать экологический фонд или соответствующие статьи местных бюджетов, формируемых такими источниками, как плата за землю и природные ресурсы, штраф за нарушение экологических нормативов, благотворительные фонды и другие источники.

Возникает настоятельная необходимость установления правовых отношений между оборонными объектами и местными органами. Они должны носить экономический характер, то есть установление платы за землю и природные ресурсы, экологические нормативы на природопользование и социальную инфраструктуру, их использование, поступающей в местный бюджет.

Организационно решение экологических проблем должно предусматривать разработку местных целевых программ и участие в них областных, республиканских и международных программ.

Роль местных органов самоуправления в экономическом развитии подведомственных территорий прежде всего связана с формированием такой организационно-экономической сферы, которая способствовала бы максимальному росту эффективности функционирования предприятий и предпринимательской инициативы, что связано с переходом к социально-рыночным отношениям и подтверждается необходимостью разработки и проведения мероприятий по разгосударствлению и приватизации, формированию альтернативных форм собственности, развитию малого и среднего бизнеса, демонополизации и выработке правил экономического и правового поведения в регионе.

Деньги на место

Средства, полученные в результате разгосударствления и приватизации объектов муниципальной собственности, должны полностью поступать в местный бюджет, а предприятий республиканского подчинения — до 30%.

Одним из источников экономического развития подведомственных территорий может быть вложение свободных средств местных органов самоуправления в высокорентабельные предприятия других регионов, создание межобластных, межреспубликанских, совместных предприятий с инофирмами на основе взаимовыгодных договоров.

Эффективность функционирования местного самоуправления во многом зависит от структуры его органов. Опыт промышленных развитых стран показывает, что структура местного самоуправления характеризуется широким разнообразием форм. Конкретные формы структур определяются структурой хозяйства, его специализацией, составом населения, уровнем социального развития и т.д.

Необходимо отметить, что анализ небольшого опыта (с. Чемолган, Каскеленский район Алматинской области) функционирования органов местного самоуправления выявил типичные недостатки в их деятельности. Это прежде всего нерешенность вопроса разделения функций между представительными и исполнительными органами, а также сложность механизма их взаимного функционирования. Сложная структура взаимофункционирования вызвана многочисленностью ее членов, громоздкой процедурой принятия ими решений. Что резко снижает эффективность местного самоуправления, делает ее громоздкой, не способной быстро и адекватно реагировать на изменения социально-экономических ситуаций.

Настало время перенять опыт зарубежных стран, достигших лучших результатов в области местного самоуправления.

Так, характерной чертой местного самоуправления США является разнообразие его организационных форм и отсутствие каких-либо единых для всей страны. Это объясняется во многом тем, что вопрос организации местного самоуправления находится в компетентности штатов и каждый из них самостоятельно без какого-либо согласования с другими штатами определяет юридический статус, формы полномочия и территории границ местных органов.

Мэр и его команда

Анализ организационных форм местного самоуправления в США и сопоставление их с некоторыми допущенными с аналогичными типами местных органов власти в СНГ позволяют рекомендовать следующие структуры.

Для органов самоуправления (МСУ) сельских, поселковых, небольших городов и районов перспективны три типа управления:

1. Мэр — органы МСУ;

2. Органы МСУ — менеджер;

3. «Комиссионное» управление.

В настоящее время в США используют две основные модификации: формы мэр — МСУ, различающиеся объемом полномочий и ролью мэра в отношении к органам МСУ и всему аппарату муниципалитета — «слабый» мэр и «сильный» мэр.

При «слабом» мэре действует «сильный» орган МСУ, который осуществляет не только нормотворческие полномочия, общее руководство за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему же принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате.

Размеры органов МСУ варьируются в пределах от 5 до 50 человек и более в зависимости от территории. В рамках МСУ обычно создаются комитеты по различным направлениям управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб, по существу предопределяя основные решения органов МСУ в соответствующих сферах.

Мэр избирается отдельно от членов МСУ и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями, в том числе он имеет ограниченное право вето на решения органов МСУ. Слабость позиции мэра связана с отсутствием у него широких прав в административных вопросах. «Слабый» мэр может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет весьма ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность этого аппарата. Позиция мэра ослабляется тем, что наряду с ним обычно избирается устный ряд должностных лиц. Они формально независимы не только от мэра, но и от муниципального МСУ. Практика показывает, что при наличии сложных социально-экономических проблем и противоречий указанных недостатков система «слабый» мэр — МСУ приводит к заметному снижению эффективности местного самоуправления.

«Сильный» мэр сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето, несмотря на то что конечная ответственность за наиболее важные «политические» решения, определяющие основные направления развития муниципального образования, ложится на него.

Советы в системе управления с «сильным» мэром обычно небольшие — 7–9 членов, которые могут избираться как от муниципалитета в целом, так по избирательным округам.

Срок пребывания в должности мэра и членов совета, как правило, 4 года, такая более консолидированная и широко применяемая в США форма руководства имеет недостатки:

1. Большая концентрация полномочий у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом.

2. Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой, необходимой для эффективного управления административным аппаратом, и наоборот.

Для формы управления «советом менеджеров» характерен небольшой состав членов совета 5–9, которые избираются без участия партий от территорий в целом.

За советом закрепляются все нормотворческие функции и функции формирования общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (4 года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства исполнительным аппаратом.

Менеджеру муниципалитета дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение в должности которых осуществляет совет.

Второстепенные чиновники назначаются менеджером. Он непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципалитета и докладывает совету о состоянии дел и вносит свои предложения на рассмотрение совета, подготавливает и представляет в совет проект бюджета. Участвует в заседании совета с правом совещательного голоса.

При этом в системе управления сохраняется формально должность мэра, но он выполняет представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и нет прав на вето.

Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более интегрированным.

При комиссионной форме управления избирается только муниципальная комиссия в составе 3–5 человек, члены которой выполняют не только функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом, то есть каждый «комиссионер» является одновременно непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов муниципалитета.

Однако принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе, ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муниципалитета. Недостаток этой формы управления определяется трудностью сочетания одними и теми же лицами функций «законодателей» и администраторов, разработчиков политики и ее исполнителей.

Стремление избавиться от негативных черт указанных форм местного самоуправления привело к формированию в последнее время смешанных форм, различных модификаций, которые объединяются в отдельный тип управления, именуемый «сильный» мэр — орган МСУ с главным администратором. Сущность этой формы управления состоит в том, чтобы сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах территориального развития, освободив его от выполнения сложных, требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом. Мэр, как правило, сам подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муниципалитета, либо в специальном постановлении муниципального совета.

Для уровня районов и городов могут быть применены такие формы, как комиссионная, «орган МСУ — администратор» и «орган МСУ — выборный руководитель».

Отличительной чертой комиссионной формы является то, что совет выполняет как законодательные, так и исполнительные функции, а в некоторых регионах и судебные. Органу МСУ принадлежат широкие полномочия в области финансов: он руководит сбором налогов, составлением и наполнением бюджета, ставит условия выпуска займов (облигаций).

Орган МСУ имеет нормотворческие полномочия по установлению правопорядка, выдаче лицензий на организацию торговых предприятий и регулирование их деятельности, издание природоохранных постановлений и т.д.

При системе «орган МСУ — администратор» орган назначает одного администратора для руководства аппаратом управления. За органом остаются полномочия по принятию постановлений по наиболее важным вопросам «политического» характера, установлению налогов и утверждению бюджетных ассигнований. Администратору вменяется в обязанность обеспечить претворение в жизнь постановлений совета, назначать и контролировать деятельность руководителей департаментов и служб, руководить подготовкой бюджета, давать рекомендации совету по различным вопросам управления территорий.

При форме «орган МСУ — выборный руководитель» административные функции выборного руководителя в целом аналогичны функции администратора совета в вышерассмотренной системе управления.

Выборный руководитель наделяется правом вето на решение совета. К преимуществам этой формы можно отнести то, что при ней лучшим образом реализуется действие системы сдержки и противовесов благодаря более полному разделению законодательных и исполнительных функций.

Используя и приспосабливая указанные формы местного самоуправления, необходимо учитывать, что они являются результатом многолетнего эволюционного развития, становление их и совершенствование происходило постепенно, с помощью механизмов адаптации местных органов управления к изменению социально-экономических условий их функционирования.

* к.э.н., доцент кафедры «ГРЭ» КазЭУ им. Т. Рыскулова.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности