Сервис государственного масштаба

Система оценки эффективности госорганов не имеет политической подоплеки, не оценивает политику и принимаемые решения акимов, а является инструментом для совершенствования внутреннего менеджмента и процессов госорганов

Сервис государственного масштаба

Целью административной реформы, начало которой положил указ президента о мерах по модернизации системы государственного управления от 2007 года, было построение сервисно-ориентированного государства. Как мы понимаем, столь громоздкое определение на деле означает создание госаппарата, работающего во благо страны и ее граждан. Попутно возник вопрос, каким образом измерить эффективность деятельности центральных госорганов и исполнительной власти на местах. В 2010 году также указом главы государства была принята система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, столицы и Алматы. Тогда же в пилотном режиме были оценены первые три государственных органа: Министерство труда и соцзащиты, Агентство по регулированию естественных монополий и акимат Акмолинской области. Год спустя этот опыт был распространен на акиматы всех 16 областей и 24 государственных органа. За основу при разработке отечественной методики оценки была взята канадская система подотчетности руководства (Management accountability framework — MAF). Почему именно канадская? Во-первых, она считается наиболее передовым инструментом повышения эффективности госуправления. Во-вторых, что немаловажно, при выборе этой системы учитывалась схожесть страновых факторов — большая территория, наличие крупных соседей, низкая плотность населения, официально используемое двуязычие, сырьевая ориентация экономики. В-третьих, госуправление Канады — неплохой образец для Казахстана, если учесть ее высокие рейтинги в глобальном индексе конкурентоспособности (15‑е место) и в Doing Business (16‑е).

Пока население областей, Астаны и Алматы мало информировано о том, какие оценки получают исполнительные органы, поскольку результаты не публикуются, с ними знакомятся только сами оцениваемые органы, а также руководство страны.

В самих регионах отношение к системе оценки неоднозначное, больше всего нареканий вызывает то, что все области оцениваются по одним и тем же параметрам. Например, в нефтяных регионах хорошо идет работа по привлечению иностранных инвестиций, но по развитию обрабатывающих отраслей они отстают. Своя специфика есть и в других областях.

Этот и другие вопросы мы задали директору Центра оценки эффективности деятельности государственных органов АО «Институт экономических исследований» Министерства национальной экономики Ерлану Акласову.

Семь направлений

— Ерлан Абильтаевич, по каким параметрам оценивается эффективность местных исполнительных органов? В регионах нам говорили, что главным образом смотрят на соответствие деятельности акиматов основным положениям послания президента. Так ли это?

— Это был бы слишком узкий подход к оценке эффективности местной исполнительной власти. Система оценки охватывает широкий круг вопросов, связанных с деятельностью местных органов власти, и не ограничена только соответствием посланию президента.

Принимая во внимание тенденции мирового опыта и с учетом специфики и приоритетов казахстанской системы госуправления, эффективность деятельности госорганов оценивается по семи направлениям. Первое — это достижение и реализация стратегических целей и задач. Здесь оценивается качество планирования и достижение целей стратегических планов центральных госорганов и программ развития территорий местных исполнительных органов. Второе направление — своевременное и качественное исполнение актов и поручений руководства страны. Третье — управление бюджетными средствами; оценка направлена на определение эффективности использования государственными органами бюджетных средств. Четвертое — оказание государственных услуг; оценка проводится с целью определения эффективности мер по обеспечению граждан доступными и качественными государственными услугами, в том числе в электронном формате. Пятое — управление персоналом; оценивается эффективность мер по развитию человеческих ресурсов в системе государственной службы. Шестое направление — применение информационных технологий; оценкой предусмотрено определение эффективности информационных систем и степень оптимизации бизнес-процессов государственных органов. И седьмое — правовое обеспечение государственных органов, когда оценивается эффективность нормотворческой и претензионно-исковой работы госорганов, а также правового мониторинга нормативно-правовых актов.

За каждое направление отвечает соответствующее ведомство, но общая методологическая координация и формирование общей оценки закреплены за Министерством национальной экономики.

— На каких данных базируются оценки?

— Мы используем несколько источников информации для получения более объективной картины. В первую очередь, конечно, отчетные данные местных органов по всем семи направлениям оценки. Госорганы предоставляют отчетную информацию по сменяемости кадров, количеству разработанных НПА, количеству бюджетных программ и их освоению и так далее. Затем эта информация сопоставляется со сведениями, полученными из различных ведомственных информационных систем госорганов. По направлению «Достижение и реализация стратегических целей и задач» также используется официальная статистика для объективного определения положительных или негативных сдвигов в конкретных сферах. К примеру, для того, чтобы провести оценку работы Северо-Казахстанской области, мы обращаемся к статданным по сбору урожая зерновых, динамике его роста и сравниваем эти цифры с плановыми значениями на отчетный период.

В последние годы ключевой тенденцией при доработке методологии оценки является переход от оценки процессов к оценке результатов деятельности государственных органов 

Также используются данные контролирующих и надзорных органов о результатах внешнего контроля и комплексных проверок. Причем полученные сведения перепроверяются посредством существующих инструментов — внешнего контроля и комплексных проверок контролирующих органов. Следует отметить, что в случае выявления фактов недостоверности отчетных данных к госорганам применяются штрафные баллы.

Кроме того, используются данные неправительственных организаций об уровне удовлетворенности услугополучателей. По направлению «оказание государственных услуг» Агентством по делам госслужбы и противодействия коррупции на регулярной основе проводятся опросы общественного мнения, цель которых — определить степень удовлетворенности населения качеством оказания госуслуг: здесь оцениваются такие параметры, как доступность, скорость и своевременность услуг. Результаты опроса в значительной степени влияют на итоговую оценку госорганов по этому направлению.

— На сайте Центра оценки есть информация о семинарах по разъяснению новых подходов в оценке. Не могли бы вы подробнее рассказать о новациях, с какой целью приняты изменения?

— Важно отметить, что оценка — мобильный инструмент, и методики ежегодно дорабатываются. Это делается для того, чтобы методики всегда оставались актуальными и отвечали современным реалиям и требованиям проводимой административной реформы.

В последние годы ключевой тенденцией при доработке методологии оценки является переход от оценки процессов к оценке результатов деятельности государственных органов. На начальном этапе внедрения оценки — в 2010–2011 годах — было необходимо выстроить внутренние процессы в госорганах, и в методиках были сделаны акценты на соответствующие критерии, мотивирующие госорганы для их выстраивания.

Сегодня можно сказать, что эта проблема практически решена. Благодаря оценке стандартизированы и регламентированы все госуслуги, сокращено количество несвоевременно оказанных услуг более чем в 50 раз (с почти 500 тысяч до менее чем 9 тысяч), более чем в 30 раз сокращено количество переводов между госорганами.

В связи с этим в последние годы принято решение переориентировать методологию оценки на измерение конечных результатов госорганов — эффективность использования бюджетных средств, уровень удовлетворенности непосредственных услугополучателей госорганов и т.д. Кроме этого, критерии оценки, по которым достигнуты максимальные значения, также были исключены.

В результате усовершенствования методологии существенно сократилась нагрузка на оцениваемые госорганы по трем из семи направлений оценки, а именно: исполнение актов и поручений, достижение стратегических целей и задач, оказание государственных услуг — от госорганов не требуется форм отчетности.

Без кнута и пряника

— Существует ли какая-либо дифференциация в подходах к оценке различных регионов в зависимости от социально-экономической ситуации, например, «нефтяных» областей на западе и сельскохозяйственных на севере, наиболее густонаселенных южных областей, а также столиц, или все они оцениваются по одним и тем же показателям?

— Система оценки, замеряющая степень воздействия деятельности — положительное или отрицательное — госоргана на благополучателей, основывается на едином подходе к оценке всех 16 регионов Казахстана, вне зависимости от их социально-экономического развития, то есть численности населения, экономической конъюнктуры и так далее. Унифицированный подход позволяет провести анализ деятельности самого государственного органа по всем направлениям оценки.

Вместе с тем, в зависимости от экономической конъюнктуры, географических особенностей и климатических условий того или иного региона оценивается развитие их специфичных отраслей по одному из направлений оценки — «Достижение и реализация стратегических целей и задач».

Так, методика оценки эффективности по данному направлению учитывает развитие нефтяной промышленности в западных регионах, тогда как в северных регионах — развитие аграрного сектора: мукомольной промышленности, хлебопекарного производства. При этом акимат получит одинаковый — максимальный — балл при достижении всех целей и задач по своим сферам, вне зависимости от их направленности.

— Чем чревата для местных исполнительных органов негативная оценка деятельности? Будут ли сделаны какие-то конкретные оргвыводы? Были ли в практике центра такие случаи, когда данные анализа указывали на то, что тот или иной руководитель региона неэффективен, что область развивается неправильно?


— Несмотря на то что системой оценки предусмотрена ответственность госслужащих за снижение показателей эффективности деятельности госоргана, а также ухудшение ситуации во вверенной отрасли или сфере деятельности, предметом оценки является деятельность акимата в целом. Идеология оценки заключается в повышении уровня госуправления в целом через повышение эффективности деятельности всех государственных органов.

Вместо шаблонного подхода по привязке результатов к «кнуту и прянику» был избран путь по выстраиванию взаимного диалога между акиматами и уполномоченными на оценку государственными органами. Оцениваемый акимат получает по каждому направлению оценки развернутое заключение с отражением выявленных проблем, их причин, а также рекомендации по повышению своей эффективности.

В итоговой карте эффективности акимат четко видит свое место и уровень своей эффективности в разрезе семи направлений по сравнению с другими акиматами. Стоит отметить, что в результате оценки между акиматами улучшилось взаимодействие с целью изучения и внедрения передового опыта лидеров. Между акиматами налажена здоровая конкуренция без необходимости наказания и поощрения, которая впоследствии, исходя из международного опыта, порождает риск предоставления недостоверной информации для получения более высоких результатов.

Такой подход в совокупности с возможностью обжалования результатов, обоюдного обсуждения внесения изменений в методологию оценки послужил основой для построения доверительного отношения между субъектами оценки и заинтересованности самих акиматов получить ценные рекомендации по повышению своей эффективности на основе представленных ими достоверных данных.

Несмотря на то, что результаты оценки напрямую не увязаны с принятием кадровых решений в отношении акимов областей, это не мешает самим акимам принимать кадровые решения в отношении районных акимов или руководителей управлений, оценка которых негативно повлияла на оценку области в целом.

Также результаты оценки акимов областей всегда доступны руководству страны и могут быть использованы при принятии необходимых решений. Например, результаты оценки были представлены и использованы на этапе собеседования конкурсной комиссией по отбору претендентов в корпус «А».

Уполномоченные на оценку госорганы при согласовании бюджета, программ развития территорий обращают внимание на место акиматов в рейтинге по направлениям. Сотрудники из лидирующих акиматов пользуются большим спросом при желании перейти в другие государственные органы. Одним словом, неприменение наказания и поощрения оказало содействие в создании естественной среды, где результаты оценки начали добровольно использоваться самими субъектами оценки.

— И все же получают ли какие-либо бонусы эффективные акиматы?

— Я уже говорил, что оценка не предусматривает поощрения при достижении положительных результатов. Наиболее ценным бонусом для акиматов становится признание и положительные отзывы населения в результате повышения качества предоставляемых услуг и реализации своих функций.

Красной нитью оценки является внедрение в действующую систему государственного управления понятия «сервисное государство» с четким фокусом деятельности на улучшение благосостояния населения. За четыре года, прошедших с момента начала проведения оценки, достигнуты серьезные сдвиги в решении проблем, которые не находили своего решения в течение многих лет.

Именно в результате поручений, данных по итогам оценки, в 2013 году впервые разработан и принят Закон РК «О государственных услугах», значительно расширен реестр услуг. И если на начало функционирования системы оценки лишь немногим более трети всех госуслуг были стандартизированы, то на сегодня степень стандартизации, а значит и контроля, замера качества госуслуг выросла почти втрое.

На протяжении последних лет повышается качество стратегического планирования, уровень освоения бюджетных средств; улучшается исполнение годовых планов госзакупок. Все это чувствуют на себе непосредственные благополучатели государственных органов, которыми являются граждане нашей страны. Улучшаются и условия работы самих работников госаппарата.

— Что конкретно хорошего принесло внедрение оценки населению?

— Положительных изменений от внедрения оценки, прямо или косвенно влияющих на население, более чем достаточно. Благодаря оценке усиливается эффективность, предсказуемость, управляемость и прозрачность исследуемого госоргана, что позволяет руководителю ведомства иметь объективную и четкую картину о происходящих процессах в той организации, за которую он отвечает.

Оценка помогает видеть тренды развития или отставания организации, нормализует процессы администрирования госорганом, показывая объективные индикаторы деятельности организации, своевременно указывая слабые места и зоны.

Система оценки в Казахстане заложила эффективный механизм обратной связи, диалога общества и государства как важнейшего этапа в построении сервисно-ориентированного государства и формировании действительно профессионального государственного аппарата.

Белые пятна и красные зоны управления

— Насколько объективно показывает оценка состояние дел в регионе? Каким образом оценка действий отдельных акимов связана с социально-экономическими особенностями региона? Например, результаты исполнения госпрограмм могут быть обусловлены грамотными или неграмотными действиями акима, а могут — самой ситуацией в регионе.

— Оценка эффективности деятельности в качестве рычага реформы имеет значительные последствия для управления, помогая руководителям направлять усилия на основные политические цели. Информация об эффективности деятельности очень важна в этом отношении. Она указывает на то, как ведомство достигает цели и задачи, а также на то, какие политики и стратегии работают эффективно, а какие нет.

Аналогично информация об эффективности важна для того, чтобы сфокусировать внимание общества и надзорных органов на том, соотносят ли государственные органы реальную цену и качество посредством сравнения производительности бюджета с планом оказания услуг, а также для указания акимам областей, где необходимо произвести улучшение.

В рамках направления «Достижение и реализация стратегических целей и задач» оценивается уровень исполнения и качество программы развития территорий, а это основной программный документ на региональном уровне. Он включает целый ряд показателей, их порядка 150, охватывающих все сферы деятельности акимата с четкими плановыми значениями на период реализации. Результаты оценки по этому направлению дают общую картину по достижению основных социально-экономических показателей региона.

По направлению «Исполнение актов и поручений» оценивается своевременность и качество исполнения поручений руководства страны, которые также даются по наиболее социально значимым вопросам. Таким образом, сводный анализ определенного набора критериев оценки укажет на уровень качества принимаемых решений руководителя по социально-экономическим аспектам развития региона.

Оценка эффективности реализации других программных документов региона, в частности отраслевых и госпрограмм, проводится Министерством национальной экономики отдельно и не учитывается в системе оценки.

На настоящем этапе развития одна из основных задач системы внедрения оценки регионов — наладить внутренние процессы в деятельности акиматов. В дальнейшем, при переходе к оценке конечных результатов, возможно, возникнет необходимость интеграции результатов системы оценки с результатами оценки отраслевых и государственных программ.

— Когда население страны получит возможность знакомиться с результатами оценки работы госорганов? Иначе ваша работа останется незамеченной.

— Один из известнейших в мире специалистов по повышению результативности госуправления профессор Высшей школы экономики лорд Майкл Барбер в своих трудах по реформам систем госуправления отметил, что общество, которое изначально является основателем государственной службы, обязательно должно видеть, что оно получает за свои вкладываемые в ее содержание деньги. Реформы, не нашедшие поддержки у общества, не будут полноценно реализованы. Оценка изначально нацелена на повышение гласности и подотчетности госорганов, и когда она окончательно перейдет от оценки процессов к оценке результатов, то, уверен, придет и пора уполномоченным органам принимать решение о публикации результатов оценки.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности