Сервис государственного масштаба

Система оценки эффективности госорганов не имеет политической подоплеки, не оценивает политику и принимаемые решения акимов, а является инструментом для совершенствования внутреннего менеджмента и процессов госорганов

Сервис государственного масштаба

Целью административной реформы, начало которой положил указ президента о мерах по модернизации системы государственного управления от 2007 года, было построение сервисно-ориентированного государства. Как мы понимаем, столь громоздкое определение на деле означает создание госаппарата, работающего во благо страны и ее граждан. Попутно возник вопрос, каким образом измерить эффективность деятельности центральных госорганов и исполнительной власти на местах. В 2010 году также указом главы государства была принята система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, столицы и Алматы. Тогда же в пилотном режиме были оценены первые три государственных органа: Министерство труда и соцзащиты, Агентство по регулированию естественных монополий и акимат Акмолинской области. Год спустя этот опыт был распространен на акиматы всех 16 областей и 24 государственных органа. За основу при разработке отечественной методики оценки была взята канадская система подотчетности руководства (Management accountability framework — MAF). Почему именно канадская? Во-первых, она считается наиболее передовым инструментом повышения эффективности госуправления. Во-вторых, что немаловажно, при выборе этой системы учитывалась схожесть страновых факторов — большая территория, наличие крупных соседей, низкая плотность населения, официально используемое двуязычие, сырьевая ориентация экономики. В-третьих, госуправление Канады — неплохой образец для Казахстана, если учесть ее высокие рейтинги в глобальном индексе конкурентоспособности (15‑е место) и в Doing Business (16‑е).

Пока население областей, Астаны и Алматы мало информировано о том, какие оценки получают исполнительные органы, поскольку результаты не публикуются, с ними знакомятся только сами оцениваемые органы, а также руководство страны.

В самих регионах отношение к системе оценки неоднозначное, больше всего нареканий вызывает то, что все области оцениваются по одним и тем же параметрам. Например, в нефтяных регионах хорошо идет работа по привлечению иностранных инвестиций, но по развитию обрабатывающих отраслей они отстают. Своя специфика есть и в других областях.

Этот и другие вопросы мы задали директору Центра оценки эффективности деятельности государственных органов АО «Институт экономических исследований» Министерства национальной экономики Ерлану Акласову.

Семь направлений

— Ерлан Абильтаевич, по каким параметрам оценивается эффективность местных исполнительных органов? В регионах нам говорили, что главным образом смотрят на соответствие деятельности акиматов основным положениям послания президента. Так ли это?

— Это был бы слишком узкий подход к оценке эффективности местной исполнительной власти. Система оценки охватывает широкий круг вопросов, связанных с деятельностью местных органов власти, и не ограничена только соответствием посланию президента.

Принимая во внимание тенденции мирового опыта и с учетом специфики и приоритетов казахстанской системы госуправления, эффективность деятельности госорганов оценивается по семи направлениям. Первое — это достижение и реализация стратегических целей и задач. Здесь оценивается качество планирования и достижение целей стратегических планов центральных госорганов и программ развития территорий местных исполнительных органов. Второе направление — своевременное и качественное исполнение актов и поручений руководства страны. Третье — управление бюджетными средствами; оценка направлена на определение эффективности использования государственными органами бюджетных средств. Четвертое — оказание государственных услуг; оценка проводится с целью определения эффективности мер по обеспечению граждан доступными и качественными государственными услугами, в том числе в электронном формате. Пятое — управление персоналом; оценивается эффективность мер по развитию человеческих ресурсов в системе государственной службы. Шестое направление — применение информационных технологий; оценкой предусмотрено определение эффективности информационных систем и степень оптимизации бизнес-процессов государственных органов. И седьмое — правовое обеспечение государственных органов, когда оценивается эффективность нормотворческой и претензионно-исковой работы госорганов, а также правового мониторинга нормативно-правовых актов.

За каждое направление отвечает соответствующее ведомство, но общая методологическая координация и формирование общей оценки закреплены за Министерством национальной экономики.

— На каких данных базируются оценки?

— Мы используем несколько источников информации для получения более объективной картины. В первую очередь, конечно, отчетные данные местных органов по всем семи направлениям оценки. Госорганы предоставляют отчетную информацию по сменяемости кадров, количеству разработанных НПА, количеству бюджетных программ и их освоению и так далее. Затем эта информация сопоставляется со сведениями, полученными из различных ведомственных информационных систем госорганов. По направлению «Достижение и реализация стратегических целей и задач» также используется официальная статистика для объективного определения положительных или негативных сдвигов в конкретных сферах. К примеру, для того, чтобы провести оценку работы Северо-Казахстанской области, мы обращаемся к статданным по сбору урожая зерновых, динамике его роста и сравниваем эти цифры с плановыми значениями на отчетный период.

В последние годы ключевой тенденцией при доработке методологии оценки является переход от оценки процессов к оценке результатов деятельности государственных органов 

Также используются данные контролирующих и надзорных органов о результатах внешнего контроля и комплексных проверок. Причем полученные сведения перепроверяются посредством существующих инструментов — внешнего контроля и комплексных проверок контролирующих органов. Следует отметить, что в случае выявления фактов недостоверности отчетных данных к госорганам применяются штрафные баллы.

Кроме того, используются данные неправительственных организаций об уровне удовлетворенности услугополучателей. По направлению «оказание государственных услуг» Агентством по делам госслужбы и противодействия коррупции на регулярной основе проводятся опросы общественного мнения, цель которых — определить степень удовлетворенности населения качеством оказания госуслуг: здесь оцениваются такие параметры, как доступность, скорость и своевременность услуг. Результаты опроса в значительной степени влияют на итоговую оценку госорганов по этому направлению.

— На сайте Центра оценки есть информация о семинарах по разъяснению новых подходов в оценке. Не могли бы вы подробнее рассказать о новациях, с какой целью приняты изменения?

— Важно отметить, что оценка — мобильный инструмент, и методики ежегодно дорабатываются. Это делается для того, чтобы методики всегда оставались актуальными и отвечали современным реалиям и требованиям проводимой административной реформы.

В последние годы ключевой тенденцией при доработке методологии оценки является переход от оценки процессов к оценке результатов деятельности государственных органов. На начальном этапе внедрения оценки — в 2010–2011 годах — было необходимо выстроить внутренние процессы в госорганах, и в методиках были сделаны акценты на соответствующие критерии, мотивирующие госорганы для их выстраивания.

Сегодня можно сказать, что эта проблема практически решена. Благодаря оценке стандартизированы и регламентированы все госуслуги, сокращено количество несвоевременно оказанных услуг более чем в 50 раз (с почти 500 тысяч до менее чем 9 тысяч), более чем в 30 раз сокращено количество переводов между госорганами.

В связи с этим в последние годы принято решение переориентировать методологию оценки на измерение конечных результатов госорганов — эффективность использования бюджетных средств, уровень удовлетворенности непосредственных услугополучателей госорганов и т.д. Кроме этого, критерии оценки, по которым достигнуты максимальные значения, также были исключены.

В результате усовершенствования методологии существенно сократилась нагрузка на оцениваемые госорганы по трем из семи направлений оценки, а именно: исполнение актов и поручений, достижение стратегических целей и задач, оказание государственных услуг — от госорганов не требуется форм отчетности.

Без кнута и пряника

— Существует ли какая-либо дифференциация в подходах к оценке различных регионов в зависимости от социально-экономической ситуации, например, «нефтяных» областей на западе и сельскохозяйственных на севере, наиболее густонаселенных южных областей, а также столиц, или все они оцениваются по одним и тем же показателям?

— Система оценки, замеряющая степень воздействия деятельности — положительное или отрицательное — госоргана на благополучателей, основывается на едином подходе к оценке всех 16 регионов Казахстана, вне зависимости от их социально-экономического развития, то есть численности населения, экономической конъюнктуры и так далее. Унифицированный подход позволяет провести анализ деятельности самого государственного органа по всем направлениям оценки.

Вместе с тем, в зависимости от экономической конъюнктуры, географических особенностей и климатических условий того или иного региона оценивается развитие их специфичных отраслей по одному из направлений оценки — «Достижение и реализация стратегических целей и задач».

Так, методика оценки эффективности по данному направлению учитывает развитие нефтяной промышленности в западных регионах, тогда как в северных регионах — развитие аграрного сектора: мукомольной промышленности, хлебопекарного производства. При этом акимат получит одинаковый — максимальный — балл при достижении всех целей и задач по своим сферам, вне зависимости от их направленности.

— Чем чревата для местных исполнительных органов негативная оценка деятельности? Будут ли сделаны какие-то конкретные оргвыводы? Были ли в практике центра такие случаи, когда данные анализа указывали на то, что тот или иной руководитель региона неэффективен, что область развивается неправильно?


— Несмотря на то что системой оценки предусмотрена ответственность госслужащих за снижение показателей эффективности деятельности госоргана, а также ухудшение ситуации во вверенной отрасли или сфере деятельности, предметом оценки является деятельность акимата в целом. Идеология оценки заключается в повышении уровня госуправления в целом через повышение эффективности деятельности всех государственных органов.

Вместо шаблонного подхода по привязке результатов к «кнуту и прянику» был избран путь по выстраиванию взаимного диалога между акиматами и уполномоченными на оценку государственными органами. Оцениваемый акимат получает по каждому направлению оценки развернутое заключение с отражением выявленных проблем, их причин, а также рекомендации по повышению своей эффективности.

В итоговой карте эффективности акимат четко видит свое место и уровень своей эффективности в разрезе семи направлений по сравнению с другими акиматами. Стоит отметить, что в результате оценки между акиматами улучшилось взаимодействие с целью изучения и внедрения передового опыта лидеров. Между акиматами налажена здоровая конкуренция без необходимости наказания и поощрения, которая впоследствии, исходя из международного опыта, порождает риск предоставления недостоверной информации для получения более высоких результатов.

Такой подход в совокупности с возможностью обжалования результатов, обоюдного обсуждения внесения изменений в методологию оценки послужил основой для построения доверительного отношения между субъектами оценки и заинтересованности самих акиматов получить ценные рекомендации по повышению своей эффективности на основе представленных ими достоверных данных.

Несмотря на то, что результаты оценки напрямую не увязаны с принятием кадровых решений в отношении акимов областей, это не мешает самим акимам принимать кадровые решения в отношении районных акимов или руководителей управлений, оценка которых негативно повлияла на оценку области в целом.

Также результаты оценки акимов областей всегда доступны руководству страны и могут быть использованы при принятии необходимых решений. Например, результаты оценки были представлены и использованы на этапе собеседования конкурсной комиссией по отбору претендентов в корпус «А».

Уполномоченные на оценку госорганы при согласовании бюджета, программ развития территорий обращают внимание на место акиматов в рейтинге по направлениям. Сотрудники из лидирующих акиматов пользуются большим спросом при желании перейти в другие государственные органы. Одним словом, неприменение наказания и поощрения оказало содействие в создании естественной среды, где результаты оценки начали добровольно использоваться самими субъектами оценки.

— И все же получают ли какие-либо бонусы эффективные акиматы?

— Я уже говорил, что оценка не предусматривает поощрения при достижении положительных результатов. Наиболее ценным бонусом для акиматов становится признание и положительные отзывы населения в результате повышения качества предоставляемых услуг и реализации своих функций.

Красной нитью оценки является внедрение в действующую систему государственного управления понятия «сервисное государство» с четким фокусом деятельности на улучшение благосостояния населения. За четыре года, прошедших с момента начала проведения оценки, достигнуты серьезные сдвиги в решении проблем, которые не находили своего решения в течение многих лет.

Именно в результате поручений, данных по итогам оценки, в 2013 году впервые разработан и принят Закон РК «О государственных услугах», значительно расширен реестр услуг. И если на начало функционирования системы оценки лишь немногим более трети всех госуслуг были стандартизированы, то на сегодня степень стандартизации, а значит и контроля, замера качества госуслуг выросла почти втрое.

На протяжении последних лет повышается качество стратегического планирования, уровень освоения бюджетных средств; улучшается исполнение годовых планов госзакупок. Все это чувствуют на себе непосредственные благополучатели государственных органов, которыми являются граждане нашей страны. Улучшаются и условия работы самих работников госаппарата.

— Что конкретно хорошего принесло внедрение оценки населению?

— Положительных изменений от внедрения оценки, прямо или косвенно влияющих на население, более чем достаточно. Благодаря оценке усиливается эффективность, предсказуемость, управляемость и прозрачность исследуемого госоргана, что позволяет руководителю ведомства иметь объективную и четкую картину о происходящих процессах в той организации, за которую он отвечает.

Оценка помогает видеть тренды развития или отставания организации, нормализует процессы администрирования госорганом, показывая объективные индикаторы деятельности организации, своевременно указывая слабые места и зоны.

Система оценки в Казахстане заложила эффективный механизм обратной связи, диалога общества и государства как важнейшего этапа в построении сервисно-ориентированного государства и формировании действительно профессионального государственного аппарата.

Белые пятна и красные зоны управления

— Насколько объективно показывает оценка состояние дел в регионе? Каким образом оценка действий отдельных акимов связана с социально-экономическими особенностями региона? Например, результаты исполнения госпрограмм могут быть обусловлены грамотными или неграмотными действиями акима, а могут — самой ситуацией в регионе.

— Оценка эффективности деятельности в качестве рычага реформы имеет значительные последствия для управления, помогая руководителям направлять усилия на основные политические цели. Информация об эффективности деятельности очень важна в этом отношении. Она указывает на то, как ведомство достигает цели и задачи, а также на то, какие политики и стратегии работают эффективно, а какие нет.

Аналогично информация об эффективности важна для того, чтобы сфокусировать внимание общества и надзорных органов на том, соотносят ли государственные органы реальную цену и качество посредством сравнения производительности бюджета с планом оказания услуг, а также для указания акимам областей, где необходимо произвести улучшение.

В рамках направления «Достижение и реализация стратегических целей и задач» оценивается уровень исполнения и качество программы развития территорий, а это основной программный документ на региональном уровне. Он включает целый ряд показателей, их порядка 150, охватывающих все сферы деятельности акимата с четкими плановыми значениями на период реализации. Результаты оценки по этому направлению дают общую картину по достижению основных социально-экономических показателей региона.

По направлению «Исполнение актов и поручений» оценивается своевременность и качество исполнения поручений руководства страны, которые также даются по наиболее социально значимым вопросам. Таким образом, сводный анализ определенного набора критериев оценки укажет на уровень качества принимаемых решений руководителя по социально-экономическим аспектам развития региона.

Оценка эффективности реализации других программных документов региона, в частности отраслевых и госпрограмм, проводится Министерством национальной экономики отдельно и не учитывается в системе оценки.

На настоящем этапе развития одна из основных задач системы внедрения оценки регионов — наладить внутренние процессы в деятельности акиматов. В дальнейшем, при переходе к оценке конечных результатов, возможно, возникнет необходимость интеграции результатов системы оценки с результатами оценки отраслевых и государственных программ.

— Когда население страны получит возможность знакомиться с результатами оценки работы госорганов? Иначе ваша работа останется незамеченной.

— Один из известнейших в мире специалистов по повышению результативности госуправления профессор Высшей школы экономики лорд Майкл Барбер в своих трудах по реформам систем госуправления отметил, что общество, которое изначально является основателем государственной службы, обязательно должно видеть, что оно получает за свои вкладываемые в ее содержание деньги. Реформы, не нашедшие поддержки у общества, не будут полноценно реализованы. Оценка изначально нацелена на повышение гласности и подотчетности госорганов, и когда она окончательно перейдет от оценки процессов к оценке результатов, то, уверен, придет и пора уполномоченным органам принимать решение о публикации результатов оценки.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Риски разделим на всех

ЕАЭС сталкивается с трудностями при попытках гармонизации даже отдельных секторов финансового рынка

Экономика и финансы

Хороший старт, а что на финише?

Рынок онлайн-займов «до зарплаты» становится драйвером развития финансовых технологий. Однако неопределенность намерений регулятора ставит его развитие под вопрос

Казахстанский бизнес

Летная частота

На стагнирующий рынок авиаперевозок выходят новые компании

Тема недели

Под антикоррупционным флагом

С приближением транзита власти отличить антикоррупционную кампанию от столкновения политических группировок становится труднее