Гармонизация возможностей и потребностей

Чтобы обеспечить каждому по потребностям, государство собирает налоги в одну корзину, при этом лишая акимов мотивации к развитию регионов

Гармонизация возможностей и потребностей

Бюджетным кодексом РК утвержден принцип самостоятельности бюджета, то есть право всех уровней государственного управления — будь то правительство или местные исполнительные органы области, района, двух столиц самостоятельно решать все вопросы, связанные с исполнением и расходованием бюджета. На практике этот принцип не всегда работает, так как существует значительная зависимость регионов от центра, обоснованная самим бюджетным процессом, предусматривающим перераспределение собранных средств между бюджетами различного уровня через изъятия, субвенции и трансферты — общие и целевые. А так как деньги идут из центра, то он же и определяет, на что их тратить.

Остаточный принцип

По словам независимого эксперта Шамиля Дауранова, проблема распределения доходов для Казахстана актуальна всегда, что объясняется большой разницей в социально-экономическом потенциале областей и обеих столиц. По его словам, это вынуждает центральную власть аккумулировать в республиканском бюджете крупную денежную массу для дальнейшего перераспределения доходов между донорами и дотируемыми областями. «Эти нормативы устанавливают одинаковые возможности для граждан страны в получении гарантированных конституцией прав на труд, образование, здравоохранение, социальную защиту и помощь. Основная масса перераспределяемых доходов — это налоги, полученные от предприятий сырьевого комплекса, национальных компаний и финансовых организаций»,— говорит г-н Дауранов.

Как раз последнее замечание нашего эксперта показывает разницу в источниках пополнения доходов республиканского и местных бюджетов. В республиканский бюджет (РБ) поступают главные налоги, как по значимости, так и по размеру — корпоративный подоходный налог (КПН), налог на добавленную стоимость, налоги на международную торговлю и внешние операции — их совместная доля в бюджете составляет более 90% всех поступлений. В областные бюджеты зачисляются лишь два из значимых по объему налога — индивидуальный подоходный (ИПН) и социальный. Доходы Алматы (города республиканского значения) кроме этих двух видов налогов формируют земельный налог, налог на имущество физических лиц, акцизы и так далее — всего 23 вида налоговых поступлений.

По словам директора Zertteu Research Institute Жанибека Хасана, сейчас в правительстве обсуждается возможность оставлять в качестве дохода местного бюджета корпоративный налог предприятий малого и среднего бизнеса, что стимулировало бы местные власти больше внимания уделять развитию этого сегмента (см. «Сообщающиеся сосуды»). Но пока такое решение не принято, на это нужно время: чтобы передать расходы или отдельные виды поступлений из одного уровня бюджета в другой, нужно вносить изменения и дополнения в Бюджетный кодекс.

Понятно, что объемы поступлений в местные бюджеты напрямую зависят от социально-экономического развития регионов, в данном случае имеет значение занятость населения и уровень заработной платы. Вследствие неравномерности развития областей эти цифры по стране сильно разнятся. Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности административно-территориальных единиц и предоставление местными исполнительными органами одинакового уровня государственных услуг — эти принципы межбюджетных отношений закреплены в Бюджетном кодексе. Проще говоря, государство должно гарантировать своим гражданам определенный социальный минимум, поэтому поступления в республиканский бюджет перераспределяются между более богатыми и бедными регионами через трансферты.

Простая арифметика

Общий подход, используемый при определении суммы трансфертов, заключается в расчете бюджетных доходов и расходов на соответствующий период. Трансферт представляет собой разницу между доходами и расходами. «Расчет доходов основывается на сумме поступлений, которые прогнозируются на уровне региона, а расчет расходов — на основе гарантированных государством услуг, численности населения, коэффициентах и других параметрах»,— рассказывает Жанибек Хасан.

Раньше в ходу больше были такие понятия, как области-доноры и дотируемые регионы, о чем выше говорил г-н Дауранов. Изъятия и субвенции, относящиеся к трансфертам общего характера — модернизированный вариант тех же самых понятий. Как мы видим из таблиц, среди доноров — нефтяные области, а также Алматы, все остальные регионы, включая столицу — реципиенты. Министерство финансов не ожидает каких-либо серьезных изменений в перераспределении средств в ближайшие два года, во всяком случае в трехлетнем бюджете (2014–2016 годы) — те же самые кандидаты на субвенции и изъятия, за исключением Астаны: предполагается, что нынешний год — последний, когда она получит деньги из РБ, а затем из ее бюджета планируются пусть небольшие, но изъятия.

Примечательно, что в следующие два года общий объем субвенций будет снижаться при росте суммы изъятий. Доля трансфертов в расходах республиканского бюджета снизится с нынешних 14% до 11% в 2016 году. Увеличатся вливания только в одну область — Южно-Казахстанскую, что можно объяснить несколькими причинами, главные из которых — высокая численность населения, преимущественно сельского, и низкие подушевые доходы. По такому показателю, как ВРП на душу населения (791 тыс. тенге) ЮКО занимает последнее, 16‑е место. Объем субвенций в бюджете Южно-Казахстанской области традиционно составляет не менее 80%. На одну строчку выше ЮКО по доле ВРП на душу населения (817 тыс. тенге) Жамбылская область, она же на втором месте по объему субвенций. Однако сумма вливаний в бюджет этого региона, как и Алматинской области, еще одного традиционного реципиента, будет уменьшаться. Очевидно, в центре есть надежда на увеличение доходов бюджетов этих областей.

Размер трансфертов общего характера, передаваемых из РБ в областные бюджеты, определяется законом о бюджете (то есть решение принимается в центре), судьбу трансфертов из областного бюджета в нижестоящие решают областные маслихаты. То есть действует строгая вертикаль: от вышестоящего бюджета к нижестоящему. О том, что определяющим является республиканский бюджет по отношению к нижестоящим, говорят и сроки разработки и представления на утверждение бюджетов. Проект закона о РБ должен быть представлен в правительство не позднее 15 августа; проекты областных бюджетов, а также бюджетов столицы и Алматы местным исполнительным органам — не позднее 1 октября; проект бюджета района должен быть готов к 15 октября. Таким образом, все показатели закладываются в вышестоящий бюджет, а нижестоящие ориентируются на планы центра, иначе цифры не будут «биться».

Кроме трансфертов общего характера региональные бюджеты пополняют целевые трансферты двух видов — текущие и трансферты на развитие. Первые покрывают потери бюджета от принятия тех или иных правовых актов и законов, если в итоге снижаются доходы или растут расходы нижестоящего бюджета. Целевые трансферты на развитие предусматривают финансирование местных бюджетных программ развития. Интегрированной программой развития на уровне области является программа развития области на период 2011–2015 годов. Кроме того, в Казахстане действует множество государственных программ развития. Наиболее известные из них «Доступное жилье», модернизации ЖКХ, строительства автодорог. По ним предусмотрены конкретные суммы целевых трансфертов. Например, на ремонт общего имущества кондоминиума по программе ЖКХ в 2014 году в областные бюджеты было направлено 12 млрд тенге, на развитие инженерно-коммуникационной инфраструктуры по программе «Доступное жилье» — 64,9 млрд; на развитие транспортной инфраструктуры — 71 млрд тенге.

Если опираться на информацию Министерства финансов, в Казахстане нет ни одной самодостаточной области. Даже богатые нефтяные регионы и город-донор Алматы, пополняющие республиканский бюджет, получают целевые трансферты из РБ. В итоге получается достаточно запутанный и сложный переток финансов из регионов в вышестоящие бюджеты и обратно. Такая схема позволяет контролировать финансовые потоки в регионах, направляя их в нужное для государства в целом русло.

В ближайшее время мы, скорее всего, станем свидетелями ужесточения контроля из центра за расходами региональных бюджетов: падение цен на нефть отрицательно скажется на всей экономике, больше других пострадает нефтегазовая отрасль. Снизятся поступления как в местные бюджеты, так и в республиканский, увеличится дефицит. В такой период сложившаяся в Казахстане практика перераспределения бюджетов позволит всем регионам жить одинаково бедно.

Сообщающиеся сосуды

На вопросы «Эксперта Казахстан» отвечает директор Zertteu Research Institute Жанибек Хасан.

— Насколько, на ваш взгляд, продумана система распределения поступлений в местные и центральный бюджеты?

— Дискуссии на тему эффективных межбюджетных отношений и финансовой децентрализации в Казахстане актуальны со времени обретения независимости. В данном случае под финансовой децентрализацией можно понимать предоставление того объема финансовых ресурсов конкретным территориям — областям и городам, районам и сельским округам,— которые они должны иметь для качественного выполнения возложенных на них обязательств.

Система распределения поступлений в местные и республиканский бюджеты, конечно, нуждается в дальнейшем совершенствовании, чтобы отвечать требованиям и вызовам дня сегодняшнего. Так, приблизительно 80 процентов поступлений государственного бюджета приходится на республиканский бюджет, остальные 20 — на местные бюджеты. Остающихся в регионах средств недостаточно не только для реализации госпрограмм, но и просто для поддержки коммунальной инфраструктуры. Следовательно, есть большая необходимость в трансфертах из республиканского бюджета в местные. С начала 2000‑х годов наблюдается устойчивый рост доходов местных бюджетов за счет финансовых вливаний республиканского бюджета. В среднем по стране объем трансфертов в составе доходов местных бюджетов превышает половину, а в некоторых доходит и до 70 процентов. Это говорит о том, что местные бюджеты, во-первых, чрезвычайно зависят от решений, принимаемых в центре, а значит, центр и будет выбирать приоритеты, которые, по мнению центральных органов, должны решаться местными исполнительными органами. Во-вторых, у чиновников на местах нет никакого стимула развивать бизнес в своем регионе, так как в любом случае КПН будет направлен в республиканский бюджет.

В последнее время в правительстве обсуждается вопрос о КПН. Планируется оставлять в качестве дохода местного бюджета корпоративный налог предприятий малого и среднего бизнеса. Думаю, что это правильное решение даже с учетом того, что около 300 выбранных предприятий, в основном нефтегазового и горнорудного секторов, будут перечислять средства в Национальный фонд либо республиканский бюджет.

— Достаточно ли налогов, собираемых на местном уровне, для финансовой самостоятельности регионов? Вообще, насколько свободны области в принятии решений о расходовании средств?

— Чем ниже уровень госуправления, тем меньше финансовой самостоятельности, да и вообще самостоятельности в принятии решений мы можем наблюдать. Иными словами, если у района есть обязательство следить за тем, чтобы фонари горели и было светло, заменить лампу на фонарном столбе может быть проблематично, так как эти средства должны быть предусмотрены в районном бюджете, перенаправлены из областного бюджета, а туда попадают из республиканского. Фонарный столб вот он, стоит рядом — а обращаться нужно в Астану.

Вместе с тем государством обеспечивается равный доступ граждан к госуслугам: смысл данного принципа в том, что объем трансфертов рассчитывается исходя из численности населения. То есть школы должны давать образование, медицинские учреждения лечить и правоохранительные органы следить за порядком во всех регионах одинаково.

— Как вы оцениваете уровень финансового планирования центральных и местных исполнительных органов?

— В проектном менеджменте процесс планирования составляет не менее 40 процентов усилий по выполнению проекта. Остальные 60 процентов — исполнение, мониторинг в процессе исполнения и оценка результатов. Несмотря на это, процесс финансового планирования на центральном и местном уровнях занимает особое место в списках проблем управления государственными финансами.

В расходах госбюджета расходы республиканского бюджета составляют почти 85 процентов, то есть 15 процентов приходится на регионы. Однако все существенные расходы имеют место именно в регионах. Следовательно, значительная часть бюджетных расходов перенаправляется из республиканского бюджета в местные, и речь не идет только о трансфертах общего характера. Например, бюджет Министерства здравоохранения в прошлом году предполагал различные трансферты на областном уровне в сумме 80 процентов от всего бюджета министерства, таким образом, центральные госорганы выполняют роль финансовых агентов медиаторов. Конечно, запланированные министерствами расходы и перенаправленные на местный уровень финансируют государственные программы развития, капитальные инвестиции, закуп оборудования и прочее. Но тут есть проблема: запланированные расходы да и сами программы не всегда отвечают нуждам и потребностям регионов.

На местном уровне процесс финансового планирования существенно ограничивается качеством расчетов расходов и планированием деятельности, то есть выполнением программ, которые в основном были приняты с привязкой к республиканским программам. Отсюда следует проблема коммуникаций между уровнями государственного управления.

— Можно ли сказать, что именно ошибки в планировании становятся причиной недоосвоения бюджетов?

— Вопрос неосвоения местных бюджетов является лишь одним показателем неэффективного управления бюджетными средствами. Если соотношение планирования проекта к остальной проектной части составляет 40 к 60, о чем я говорил выше, то можно согласиться, что одной из причин неэффективной работы с бюджетом является планирование. И все же причины неэффективного управления госфинансами шире; это целый комплекс проблем, среди которых бюджетная дисциплина, тендерные процедуры и процессы, процесс организации исполнения региональных и государственных программ. Выделил бы как отдельно стоящие проблемы в сфере мониторинга и оценки бюджета недостаточный уровень институционализации Счетного комитета по контролю за республиканским бюджетом и местных ревизионных комиссий, а также отсутствие эффективной системы оценки достигнутых результатов, которые в основном делаются заинтересованными в высоких показателях госорганами, а не независимыми институтами.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности