Поле заржавевших законов

Аграрное законодательство формировалось по ходу изменений экономических приоритетов. Сегодня надо приостановить вал законотворчества и расчистить поле от неработающих норм

Поле заржавевших законов

Не существовало и нет сегодня образца, по которому без ошибок и проблем можно построить полноценную сельскохозяйственную отрасль. Не было ответа в конце задачника и десять, и двадцать лет назад, как на обломках плановой административно-командной системы построить эффективные рыночные отношения. Поэтому направления движения, скорость реформирования, частая сменяемость приоритетов объяснялись попытками найти свой путь развития АПК. До сих пор в сознании аграриев путаются социалистические резоны и капиталистические нормы. Из-за всего этого законы, вроде бы аналогичные тем, что имеются в развитых странах, или не приживаются в среде аграриев, или приобретают экзотические формы.

Сегодня мы являемся свидетелями нарастающего вала нормативно-правовых и подзаконных актов, правил, постановлений, программ, которые рядовой аграрий не в силах изучить и примерить на себя. К этому добавляется нынешняя административная реформа, при которой часть полномочий передается на места. Нормотворческая деятельность раскручивается как маховик, продуцируя все больше и больше новых НПА. И вот уже законодательная база живет своей жизнью, а не становится правилами игры в конкретном секторе экономики. Векторы как бы расходятся — аграрный бизнес все больше пересекается с другими сферами деятельности, где нужны четкие определения элементов рынка и взаимоотношений, а аграрное законодательство все больше зависит от внутренних юридических, от управленческих процессов, уходя в сферу максимальной формализации всех процедур.

Даурен Ошакбаев: «Зерновые расписки не работают. Так как не ХПП процветает воровство. Какие только поправки не вносились в закон "О зерне", он весь в "заплатках" исправлений»

Вместе с тем снижается исполнительская дисциплина, суды перестают играть роль беспристрастного арбитра, справедливо разрешающего споры, находящего истину. Вероятно, надо как-то найти результативное соотношение между валом НПА и их восприятием в агросекторе, очистить аграрное законодательство от неработающих законов. Кроме того, лучше не стремиться формализовать буквально все отношения, особенно те, которые еще не сформировались, чем принимать очередные нормативно-правовые акты, вносящие больше сумятицы в и без того туманные сферы взаимоотношений государства и бизнеса. Лучше бы снизить на время уровень детализации в законотворчестве, остановившись на рамочных циркулярах. Здесь основным лекарством может стать прозрачность процессов, статистики, доступная информация обо всем.

На сегодня деятельность АПК и земельных отношений описывает 18 законов, 35 правил, постановлений, 28 документов Минсельхоза. Планируется принять, находятся на рассмотрении 217 проектов различного вида документов — от корректировки законов до правил. Кроме того, несчетное море различных протоколов всяческих рабочих групп, комиссий, круглых столов, а еще отчеты, ответы на письма, запросы. Причем такое бумаготворчество свойственно не только Минсельхозу, но и другим госорганам.

НПП как попытка government relations

Ситуацию должно было исправить создание Нацпалаты предпринимателей (НПП). Вроде бы замечательно — есть структура, которая будет налаживать конструктивные отношения бизнеса с властью, правительством. Но и эта инициатива рискует быть погребенной под горами экспертных заключений разного рода НПА, подзаконных актов. Структура, созданная для общения бизнеса с властью, сейчас вынуждена заниматься рассмотрением всех документов, выходящих из министерств и ведомств, в которых работает несоизмеримо больше сотрудников. Например, восемь человек секретариата комитета АПК НПП РК с начала этого года обязаны были рассмотреть порядка 400 законов, правил, постановлений, распоряжений и других документов. Ассоциации сельхозпредпринимателей, которые должны изучать все эти документы и высказывать свое мнение, также не могут переварить этот вал юридического творчества. Кроме того, экспертизы НПА носят рекомендательный характер и не всегда воспринимаются инициаторами. Зачастую проблемные вопросы касаются институциональной среды. А это означает принципиальные разногласия бизнеса с госорганами, которые требуют четкой аргументации и конкретных фактов.

По предложению первого заместителя премьер-министра Бахытжана Сагинтаева НПП была проведена работа по сбору и систематизации проблем сельхозтоваропроизводителей. После чего проект «Плана мероприятий по решению актуальных вопросов субъектов агропромышленного комплекса РК» (Дорожная карта) рассматривался на многочисленных рабочих группах. Пожалуй, впервые вместе собирались и обсуждали проблемы АПК представители различных министерств, ведомств и аграрии.

«Обсуждения были плодотворными, за некоторыми исключениями. Особенно конструктивно, по-деловому решались вопросы с Минсельхозом. Правда, не всегда проблемные вопросы рассматривались так, как хотелось сельхозпроизводителям. Поскольку эти темы либо не вписывались в логику законодательства, либо на сегодня нет соответствующего инструментария правового или финансового»,— подчеркивает заместитель секретаря секретариата комитета АПК Даурен Ошакбаев.

Один из самых больных вопросов на сегодня — предоставление так называемых ретроспективных инвестсубсидий тем сельхозтоваропроизводителям, которые реализовали проекты молочно - товарных ферм, птицефабрик, откормочных площадок, перерабатывающих заводов с 2007 года. Обещанные тогда возмещения стоимости объектов так и не были выплачены, но учитывались предпринимателями в бизнес-планах. С тех пор прошло две девальвации, кризис, добавили остроты превышение ставки кредитования над доходностью отраслей АПК, не очень хороший менеджмент. Все это привело большинство сельхозпредприятий либо к предбанкротному состоянию, либо к стагнации. Поэтому выплата инвестсубсидий по уже реализуемым проектам жизненно необходима, если нет цели плодить банкротов и кандидатов на финоздоровление. К слову, новый закон о банкротстве грешит многочисленными шероховатостями, недоработками и даже ошибками. «В законе о банкротстве много коллизий. Например, по срокам, когда суд выносит решение раньше, чем у кредитора заканчивается срок по принятию претензий»,— замечает изучивший документ юрист Шамиль Абушаев.

Вместе с тем в постановлении правительства от 20 апреля этого года № 421 «Об утверждении Правил субсидирования по возмещению части расходов, понесенных субъектом агропромышленного комплекса при инвестиционных вложениях» субсидирование распространяется лишь на новые объекты. При нехватке средств странная логика — множить новые инвестпроекты с не очень ясной перспективой развития и не помогать уже работающим. Странным упорством могло показаться стремление Минсельхоза детализировать инвестсубсидии, опираясь на паспорта объектов. То есть сельхозтоваропроизводители (СХТП), чтобы получить инвестсубсидирование, должны строго придерживаться приведенного в паспорте объекта перечня оборудования, механизмов, вплоть до указания конкретных марок. Никаких отступлений, даже в пользу эффективности, не принимается. С одной стороны, это вызвано порядком предоставления и контроля бюджетных средств, боязнью ответа ведомства за нецелевое использование средств. С другой — это отражение типичного для Казахстана недоверия властей к бизнесу.

С неверным посылом

Есть в законодательстве, касающемся АПК, базисные положения, которые уже давно потеряли первоначальный смысл, но которые на сегодня являются тромбами в системах развития. Эти нормы блокируют жизнеспособность законов, заставляя принимать все новые и новые поправки.

Одна из таких — структура субъектов АПК. На сегодня нет четкой и ясной градации по субъектам АПК. Крестьянские, фермерские хозяйства иногда по размерам превосходят ТОО, самозанятые держат по 50 голов КРС или отары баранов. По сути, на селе процветает теневой бизнес со всеми недостатками — неуплатой налогов и коррупцией. При этом создаются проблемы жителям сел как по санитарным аспектам, так и по использованию сельхозугодий. «Закон о крестьянско-фермерских хозяйствах устарел. Когда его писали, предполагали, что это семейный бизнес, базирующийся на личных земельных паях. Однако на сегодня форма КХ — это способ ухода от налогообложения. Есть такие КХ, которые сеют по 20 тысяч гектаров»,— считает генеральный директор ТОО «Агрофирма “Родина”» Иван Сауэр. От этой неразберихи (кого фиксировать как ИП, КХ, ТОО, ЛПХ) возникает много проблем в вопросах анализа данных и дальнейших стратегий, по кредитованию, по использованию земельных ресурсов, по функционированию обществ взаимного страхования, сельских кредитных товариществ, кооперации.

По мнению Ивана Сауэра, необходимо принимать закон о личных подсобных хозяйствах, где следует четко обозначить критерии хозяйствующих субъектов, обозначить соответствующие юридические формы. Это даст возможность дальше разобраться с такими наболевшими темами, как использование пастбищных угодий, с той же кооперацией.

Надо пересмотреть и критерии градации субъектов АПК, и отнесение их к крупному, среднему, малому бизнесу, а также выделить категорию микробизнеса, поскольку у агробизнеса специфические условия производства, продаж, маржинальность. Это важно при участии в различных государственных программах кредитования, это база для множества других законов. «В одних законах учитывается, что АПК — особая отрасль, в других нет. Из-за этого на уровне госорганов, с одной стороны, проявляется поддержка, с другой — давление. Полная несогласованность!» — отмечает представитель АО «Усть-Каменогорская птицефабрика» Рабига Токсеитова.

Как основа для выводов, анализа и последующих действий, статистика также не отвечает нынешним требованиям. В частности, ряд судебных исков этого года по обвинению ряда яичных птицефабрик в ценовом сговоре имеет под собой несколько ошибочных посылов. Один из которых — фиксация цен лишь за два месяца. При этом стоимость яйца меняется в течение года, в зависимости от сезона. Кроме того, определение границ товарных рынков также весьма спорно, но при этом антимонопольный орган (на тот момент АЗК) методику их определения не раскрывал. Также структура рынка яйца в Казахстане, при которой абсолютно неизвестно, сколько этого продукта завозится из стран ТС. Эти факторы стали основой при обвинении в ценовом сговоре ряда птицефабрик, с наказанием в виде штрафов и изъятием монопольного дохода. Однако АЗК задумывался как орган, который должен помогать развиваться бизнесу в правильном направлении, отслеживая соблюдение правил справедливой конкуренции. В готовящуюся новую редакцию закона «О конкуренции» Союз птицеводов Казахстана предложил внести ряд поправок, общий посыл которых сводится к тому, что законодательство о конкуренции должно быть направлено в первую очередь на создание равных условий для бизнеса, а права потребителей должны защищать другие законы.

Кроме того, исходя из неточных данных по обеспечению страны тем же яйцом, в программу льготного финансирования не попало строительство птицефабрик яичного направления. Нет и полной картины по перемещению, сбыту отечественной продукции внутри страны, соответственно, нет и господдержки в вопросах выравнивания обеспеченности регионов яйцом, строительстве перерабатывающих заводов.

Как ни странно, в стране нет уполномоченного органа по переработке сельхозпродукции. Эту прореху пытаются закрыть принятием законов, правил, постановлений. Но из-за этого периодически появляются «вдруг» всяческие законодательные неприятности. Как в случае с молочными продуктами, которые не должны продаваться, если произведены по собственным стандартам организаций. Такое изменение в закон «О техническом регулировании» прошло именно из-за отсутствия полноценного подразделения в Минсельхозе.

Относительно торговли тоже такое ощущение, что занимаются ею недостаточно. Зачастую именно торговля не позволяет нашим сельхозтоваропроизводителям наращивать объемы. Отсутствие в законодательстве четких определений и администрирования торговой надбавки, входа «на полку» при реализации скоропортящихся товаров приводит к различным конфликтам между поставщиками, ретейлом и властями. И в рамках закона эти конфликты разрешить невозможно.

«Никто профессионально не занимается торговлей. Раньше это было Министерство индустрии и технологий, теперь — небольшой департамент в Министерстве инвестиций и развития. Собственно говоря, сфере торговли, как отдельной, очень большой и важной отрасли, уделяется мало внимания. Поэтому у нас все программы буксуют. Возьмите ФИИР, возьмите сельское хозяйство. Что бы мы ни производили, какие бы мы инновации ни внедряли, если нет сбыта, если нет продажи, то какой это все имеет смысл?» — справедливо заметила вице-спикер мажилиса парламента РК Дарига Назарбаева.

Прозрачность как средство

При написании законов чуть ли не основной точкой отсчета является коррупциогенность норм. Зачастую именно этим объясняется излишняя детализация НПА, все эти бесчисленные регламенты оказания госуслуг, постоянные корректировки ряда законов, правил. Не проходит года, чтобы не вносились изменения в закон «О зерне», в закон «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий».

«Зерновые расписки не работают. Так как на ХПП процветает воровство. Какие только поправки не вносились в закон “О зерне”, он весь в «заплатках» исправлений. Вводили и инспекторов, и проверки, но у нас могут и с инспектором договориться, и с проверяющими. Уже и электронные расписки придумали. Но не работает! Значит, что-то другое исправлять надо»,— считает Даурен Ошакбаев. Злоупотребления имеются и на элеваторах, работающих с Продкорпорацией. Вместе с тем в договорах на поставку зерна в госресурсы прописаны непомерные штрафы за каждый день просрочки по отношению к сельхозтоваропроизводителю, не обозначенные в типовых договорах. А это требует судебного разбирательства, что вовсе не означает вынесения решения в пользу сдатчиков зерна.

Распределение земель, предоставление их в аренду, их изъятие также происходит чаще всего в пользу местных исполнительных органов. К тому же с принятием новых правил рационального использования земель, новых типов паспортов на земельные участки эта ситуация усугубится введением неоднозначных норм. Есть в земельном вопросе еще одна странная деталь. С прошлого года почему-то ГУ «Республиканский научно-методический центр агрохимической службы» (ГУ «РНМЦАС») становится монополистом в сфере агрохимобследования сельхозземель. Именно по изменению этих данных будет делаться вывод о рациональном или, напротив, хищническом использовании земельного участка, и, соответственно, после предупреждений земля может быть изъята у арендатора. Оспаривать результаты обследования аграрию также придется в суде. Но эти анализы ранее осуществляли региональные научно-производственные центры в форме РГП. Сегодня есть и частные лаборатории, которые также успешно справятся с этой работой. То есть рыночная ниша аккуратно, по постановлению правительства, становится уже не рыночной, а монопольной. И опять, видимо, логика в том, что представителей центров и частников можно подкупить.

В сфере предоставления субсидий крестьяне также бесправны в случае неполной их выплаты. Акиматы, на которые сегодня возложена функция определения величины и распределения субсидий, не могут закрыть все потребности сельхозтоваропроизводителей — на всех господдержки не хватает. А когда не хватает, то процесс раздела средств становится опять-таки конфликтным. Причем в суде разрешить споры невозможно: приоритеты в законах не прописаны.

Госзакупки — это уже совсем понятная всем тема. Некоторые госорганы, отчаявшись нормально провести конкурсные процедуры, все чаще обращаются к международным институтам, экспертам, заказывая разного рода исследования.

Собственно, можно было и не писать половину законов, применив рамочную форму. Но это возможно лишь при полной прозрачности принимаемых исполнительной властью решений. А это означает, что во всех комиссиях по распределению субсидий, земель и иных ресурсов в сфере АПК половину членов должны составлять отдельные предприниматели, представители НПП, журналисты и так далее. Должно быть внятное и доступное размещение результатов в интернете. И пока правовая сторона нашей жизни не станет действительно правовой, можно продолжать писать и переписывать нормативно-правовые, подзаконные акты. При этом бизнес-климат продолжит ухудшаться.

«Инвесторы видят верховенство закона в качестве основного фактора в улучшении инвестклимата»,— заявил на форуме «Эксперт-200‑Казахстан» президент Американской торговой палаты Кеннет Мак. Он пояснил, что пока ОЭСР наблюдают недостаточную развитость принципа верховенства закона. По его словам, верховенство закона предполагает политическую и экономическую систему страны, свободную от взяточничества и других форм коррупции. «Верховенство закона является юридическим принципом того, что государство должно управляться законом, а не самовольными решениями отдельных чиновников. Несмотря на то что верховенство закона может показаться абстрактной концепцией, его можно разбить на конкретные цели. ООН использует следующие индикаторы. Первый — судьи независимы и не подконтрольны другим ветвям власти. Второй — госорганы, чиновники, частные лица равны перед законом. Третий — чиновники применяют законы одинаково ко всем гражданам и компаниям и сознательно избегают самовольных решений и действий. И четвертый — граждане и компании могут предсказывать, является действие законным или не законным. Используя это определение, члены АТП не видят этики в отношении верховенства закона в Казахстане. Они полагают, что судьи оказывают предпочтение госорганам. Что бухгалтерские и прочие ошибки всегда заканчиваются уголовными делами. И часто нельзя предсказать, будут ли действия предпринимателя считаться законными»,— заявил Кеннет Мак.

Все законодательно не пропишешь

Бауржан Касенов, советник председателя правления НПП РК по вопросам АПК:

— За 20 лет отрасль развалили. Разрушено все — от субъектности до принципов функционирования. Сначала решили, что движущей силой станут фермеры, но политэкономию никто не отменял, и о том, что рентабельны более крупные хозяйства, старались не думать. Между тем в колхозах и совхозах была выстроена структура, четкая специализация специалистов — агрономы, ветеринары, экономисты, инженеры и так далее, а руководитель определял стратегию. Но в целом речь шла о коллегиальном управлении узких специалистов. Сохранившиеся крупные сельхозформирования это подтвердили.

Сейчас наблюдается острая нехватка компетентных специалистов с производственным опытом на уровне принятия решений в целом по отрасли. Отсюда все проблемы. У нас почему-то каждый чиновник или простой обыватель точно знает, что надо делать в сельском хозяйстве. Но это сложная отрасль, зависящая от погодных условий, ментальности, от государственной поддержки, от отношений с местной исполнительной властью, от компетентности профильного чиновника и самого крестьянина. Все законодательно не пропишешь. Должны, соответственно, работать и другие государственные институты, и с крестьянами надо вести реальную, действенную просветительскую работу. На местах недостаточно доводят информацию о программах АПК до потребителя и не понимают, зачем наверху так усложняют понятные для крестьян истины. Я думаю, если создать совет при МСХ из специалистов областного уровня, прислушиваться к ним, то станет четко видна реальная картина несовершенства законодательства. Именно они, областники, тесно общаясь с аграриями, на практике ощущают огрехи законов, им есть что предложить, просто их никто не слышит или не хочет слышать.

В Казахстане разные почвенно-климатические условия. И что интересно, чем мягче, благоприятнее стартовые условия, тем больше предприниматель расслабляется, меньше развивается как в агротехническом плане, так и в экономическом. То есть минимизирует усилия: хватает «на хлеб с маслом» — и ладно; стремиться заработать еще и «на шоколадку» не каждый хочет.

Сейчас принимается множество программ, однако многие из них не работают. Потому что, по большому счету, у спецов совета не спрашивали. А они, в свою очередь, не торопятся объяснять, поскольку десять раз прикинут, выгодно ли им это — рассказывать, как надо обустроить агропром. Те, кто принимает решения, не знают отрасль изнутри. Они могут быть сильными стратегами, экономистами, но не чувствуют нюансов, которые многое определяют. В Советском Союзе руководили отраслью практики, которые начинали с низов, были агрономами, ветеринарами, зоотехниками, знали систему изнутри и все тонкие связи в ней.

Произошел разрыв между теорией и практикой, отсюда — стремление прописывать, детализировать каждое движение. Но эти сложные многоступенчатые программы не идут во благо, смысл теряется уже где-то на третьей итерации, размывается ответственность.

Сегодня в аграрной отрасли в частности и в экономике в целом пытаются решить проблему быстрой и эффективной отдачи бюджетных средств. Введены санкции против России, объявлены ответные. Казалось бы, вот оно, поле деятельности, ниши освободились, осталось наращивать обороты производства мяса. Но какого? Да, действует четыре года программа наращивания экспортного потенциала мяса КРС. Хорошо, пусть дальше работает. Но, во-первых, это не та ниша, в которой получишь быстрый прирост. Самое быстрое по отдаче — производство мяса кур и свиней, тем более локальная кормовая база в избытке — зерна у нас много. Регулировать эти отрасли проще — это или птицефабрики, или свинофермы, то есть крупные объекты с четко видимой отдачей и потреблением ресурсов. Но у нас свиноводство не включено в приоритетные отрасли, а значит, свиноводы не получают достаточной господдержки для максимальной реализации имеющегося потенциала. В приоритетных отраслях у нас значатся и шерсть, и сахарная свекла, на них выделяются средства. Но никогда эти отрасли не дадут нам большого прироста. Отдачи от вложенных денег не будет, какие законы ни принимай.

Сейчас специалисты голову сломали — как снизить маржу перекупщиков. Это сложно, потому что уже сложился целый класс посредников, которые жестко отстаивают свои интересы. Возьмите хотя бы нынешнюю борьбу за квоты по импорту мяса. Переработчики проигрывают эту борьбу посредникам.

Когда-то сделали ставку на переработку, считая, что она за собой потянет и сырьевую базу. Понемногу это происходит. Но в мясной отрасли серыми кардиналами стали перекупщики, которые регулируют рынок. Крестьяне жалуются на низкие закупочные цены, что нет смысла расширять производство, переработчики жалуются на недостаток сырья, а вот посредники ни на что не жалуются. Самое комфортное для них состояние рынка — наличие небольшого дефицита, чтоб держать цены. При этом торговлей в АПК никто не занимается — ни Миннацэк, ни Минсельхоз. Нет уполномоченного органа, нет серьезного анализа существующего механизма ценообразования. Соответственно, чиновники не могут точно определить, куда направить усилия и средства государства.

В системе, где приоритетны посредники, нарушается круговорот денег в отрасли — они не возвращаются в производство. Если с этим не разберемся, говорить обо всем остальном бессмысленно. Но это надзаконодательная сфера — сфера политических решений.

В ходе новой административной реформы на места передали полномочия, функции от центральных органов. Это правильно, там виднее. Но как часто бывает, хорошая идея может быть дискредитирована. Однако придумывать новые законы не нужно. Надо сделать максимально прозрачными функции распределения благ в виде субсидий, преференций. В каждую комиссию по распределению субсидий следует включить представителей бизнеса, НПП — до 50 процентов от ее состава.

Сегодня администратором программы (определяющим приоритетность и направления распределения субсидий) является областное сельхозуправление. Оно выносит на комиссию предложения по субсидированию с обоснованием. А комиссию возглавляет замакима области, курирующий вопросы сельского хозяйства. Может, там кто-то один от маслихата и есть, но, как правило, он тоже человек, аффилированный с властью. Какие тут законы помогут? Администрировать их выполнение на каждом шагу просто невозможно. Не всегда приоритеты власти на местах совпадают с реалиями отрасли в регионе.

Как способ снижения злоупотреблений как со стороны власти, так и со стороны крестьян на уровне НПП предлагается 13 видов субсидий в растениеводстве объединить в одну, привязав ее к конечной продукции — проданной тонне, то есть за единицу произведенной продукции. И это будет справедливо по отношению к добросовестным производителям. Но решить этот вопрос не могут уже несколько лет, опасаясь злоупотреблений, не представляя, как это можно администрировать на местах. В НПП предлагают выплату субсидий рассматривать как госуслугу, полностью ее формализовав, переведя в электронный формат.

На сегодня в законодательстве АПК надо провести серьезную ревизию на уровне межведомственной комиссии, с учетом мнений регионов и бизнеса, очистить базу от неработающих законов. Но прежде чем это сделать, надо четко понимать, куда надо идти и чего надо добиться.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности