Требуется ответственный администратор

Система госуправления РК на региональном уровне испытывает огромный дефицит в администраторах, которые бы одновременно были и профессионалами, и лидерами

Требуется ответственный администратор

“Когда стране нужны лидеры и профессионалы, бюрократическая машина производит безответственных временщиков» — вот экстракт основного вывода мини-исследования «Эксперта Казахстан», посвященного проблемам отечественного госуправления и взаимодействия в треугольнике «центр—регионы—бизнес». В этой работе мы обсудили качество казахстанской бюрократии с ведущими представителями национального бизнеса, руководителями институтов развития, главами предпринимательских ассоциаций и бизнес-консультантами.

Мало золотников

В минувшем году рейтинговым агентством «Эксперт РА Казахстан» был презентован рейтинг инвестиционной привлекательности регионов РК — работа, в которой аналитики агентства синтезировали массив статистической информации о каждом из 16 казахстанских субъектов по тем позициям, состояние которых оказывает влияние на региональный инвестиционный потенциал.

Опираясь на этот рейтинг, в этом году РА и журнал «Эксперт Казахстан» подготовили несколько специальных приложений об инвестиционной привлекательности областей РК. В этих приложениях аналитики РА давали оценку социально-экономическому состоянию региона и его инвестпотенциалу, а журналисты «Эксперта Казахстан» обсуждали проблемы регионального развития с областным руководством (на уровне акимов и их заместителей), а также с представителями местного бизнеса, описывали успехи и трудности наиболее ярких местных компаний. Так наметился переход от исключительно кабинетной исследовательской работы РА и журнала к проектам, которые профессиональные социологи называют «полевыми».

Изучая развитие регионов, мы поняли, что стандартная пара «власть — бизнес» не вполне отвечает задачам оценки качества, описания свойств и потенциала ключевых агентов казахстанской социально-экономической среды. Оказалось, что у власти в центре и в регионах (даже при столь жесткой вертикали власти, как в РК) заметно разнится не только функционал — набор полномочий и обязанностей. В регионах и в центре по-разному информированы о реальной ситуации в экономике, а модели работы с бизнесом и в целом управленческая философия астанинского и провинциального чиновников имеют не так много общего, как кажется.

Поэтому следующим этапом этой длинной работы изучения регионального развития стал замер качества взаимодействия в триаде «центр — регионы — бизнес». (Конечной целью этого проекта нам видится формирование наиболее четкой и полной картины казахстанской бизнес-среды в интересах внутренних и иностранных инвесторов.) Как итог мы решили провести мини-исследование, сузив аудиторию респондентов до нескольких десятков собственников и топ-менеджеров крупного и среднего бизнеса (как из реального сектора, так и из финансового), руководителей институтов развития, глав предпринимательских ассоциаций и представителей отечественных консалтинговых компаний. Респонденты должны были активно заниматься развитием бизнеса (или изучать новый бизнес — в случае с консалтерами) в последние пять лет и иметь опыт работы в регионах.

Нашим собеседникам было предложено ответить на серию вопросов и оценить качество сложившихся в РК на настоящий момент бизнес-климата, рыночных институтов и государственного администрирования. Также мы предложили респондентам дать характеристику эффективности работы госадминистраторов в центре и на местах, их уровень профессионализма и назвать худшие черты системы госуправления, которые тормозят развитие частного бизнеса.

Мы гарантировали сохранение анонимности источников информации всем нашим респондентам. От открытой критики власти в нашей стране бизнес пока благоразумно воздерживается. Те, кто захотел, чтобы их мнение было опубликовано на страницах нашего журнала в виде интервью, получили такую возможность.

В итоге удалось собрать два десятка развернутых интервью. Эту выборку не назовешь репрезентативной даже по меркам небольшого отечественного бизнеса, но и ее оказалось достаточно, чтобы вскрыть серию проблем, о которых ранее в казахстанских медиа говорили только вскользь. Та часть ответов, которые можно было обработать количественными методами, представлена в графиках 1–10. Отдельные яркие оценки, описания и рекомендации вы можете увидеть ниже — в коротком отчете по мини-исследованию.

Миф о слоне в посудной лавке

Первая группа проблем, которые мы предложили обсудить с нашими собеседниками,— роль государства в экономике: влияние госсектора, качество бизнес-климата, рыночных институтов и администрирования госпрограмм.

Большая часть наших интервьюентов критически относятся к большой доле государственных и квазигосударственных компаний в экономике. Устойчиво мнение о том, что ФНБ «Самрук-Казына» и входящие в холдинг нацкомпании являются искусственными элементами, которые не способствуют росту деловой активности и развитию МСБ.

«Госбизнес у нас поддерживается искусственным образом: создан холдинг “Самрук-Казына”, который заходит в те сектора, в которых не должен присутствовать априори»,— говорит один собеседник. Ему вторит другой: «Мы провозглашаем, что мы рыночное государство, но очень часто живем не по рыночным правилам. Там, где нужно работать в рыночных условиях, создается квазигосударственный сектор, а в тех секторах, где реально нужна господдержка, ее нет».

Негативная оценка роли «Самрук-Казыны» нередко вызвана не столько личным опытом взаимодействия с этим холдингом или результатами исследования его влияния, сколько с мировоззрением наших бизнесменов, которое сформировалось под влиянием классиков либеральной экономической мысли — Фридриха Хайека и Милтона Фридмана. Их антиэтатистские установки играют роль светофильтра, который дает изображение любой картинки в одинаковых тонах. Надо признать, что, пожалуй, более стройных объяснений, чем даются с помощью либерально-экономических лекал, пока не находится.

Слово нашему очередному собеседнику: «Всем известно, что государство — неэффективный собственник коммерческих структур. Это во многом связано с тем, что вместо максимизации прибыли за счет повышения конкурентоспособности перед государственными чиновниками часто стоят другие интересы — государственные и личные. Например, для чиновников часто важнее отчитаться о создании новых рабочих мест, чем создать производство, которое будет реально конкурентоспособно на внешнем рынке. Наши чиновники обожают командно-административные меры, а для их применения нужно иметь как можно больше государственных компаний, с которыми им легче управляться».

Предприниматели не отрицают, что система, при которой одна большая госкомпания кормит заказами окружающий МСБ, у нас сложилась. Но общий тренд данной модели они видят пессимистично. «Меня очень сильно настораживает, и я считаю это большой угрозой, когда большая доля бизнеса зарабатывает вокруг государства,— выражает опасение глава группы компаний производственного сектора. — Вот сегодня у тебя есть возможность в этом потоке участвовать, завтра ее нет, и сможешь ли ты быть конкурентным в конкурентной среде — вот это большой вопрос». Глава одной из отраслевых ассоциаций, основываясь на опыте безуспешной борьбы представителей своей отрасли с крупными компаниями-контрагентами, рассеивает эти сомнения: «Нынешняя деятельность крупного бизнеса в РК ведет не к взрослению и развитию МСБ, а к его уничтожению. Испытывая неудобства, крупный бизнес старается переложить издержки и риски на малый и средний».

Однако есть в бизнес-среде и оптимисты: «Наша экономика несбалансированна. Но меня это не пугает, потому что государство понимает, что такой перекос есть, видит проблему и хочет решить — взять хотя бы нынешнюю приватизацию». «Не думаю, что госсектор сегодня представляет какую-то угрозу. Есть государства, где возраст рыночной экономики исчисляется веками, десятилетиями, и тем не менее там наличествует госсектор. Поэтому я считаю, что это не угроза и ничего там страшного нет»,— олимпийски спокоен еще один собеседник.

Это вам не столица!

Бизнес-климат, сложившийся в целом по республике, респонденты «Эксперта Казахстан» считают скорее хорошим, чем плохим. Почти 60% склонны видеть условия бизнес-среды в РК хорошими или улучшающимися. Однако этот результат — классическая «средняя температура по больнице». «Весьма позитивный климат в центре, чуть менее позитивный в регионах. В регионах гораздо более адекватно принимаются решения в интересах крупных компаний. Достаточно позвонить акиму, тот будет заинтересован в решении твоей проблемы»,— признает наш собеседник, глава крупного торгово-производственного холдинга.

«С точки зрения юридической базы никаких отличий нет: единое законодательство, единое регулирование бизнеса,— рассуждает предправления одного из ведущих банков РК. — В регионах больше проблем субъективного характера: бывает, что судьи по-разному читают и трактуют законы. То же самое налоговики — за одно и то же нарушение в одном регионе компанию могут оштрафовать, в другом нет. Все зависит от начальников на местах. Если аким поддерживает бизнес в области, то легче зарегистрировать предприятие, легче получить доступ к техусловиям, проходить дополнительные подключения. Иногда даже финансовая поддержка идет от акиматов. В других регионах наоборот: бизнес работает — отчитайся. Но институционально, законодательно между центром и регионами различий нет».

Правда, и в столицах бизнес-климат далеко не одинаков. Наши собеседники склонны полагать, что в Астане условия пожестче, поскольку там их диктуют госкомпании, а вот в космополитичном Алматы предприниматель может вдохнуть более близкий к идеалу по консистенции воздух бизнес-свободы. «В столице развивается бизнес государственных компаний со своими особенностями. Алматы больше других городов ориентирован на бизнес в классическом понимании. Если представить иерархически нашу экономику, то в самом низу находятся регионы со своими почти феодальными порядками, затем Астана, для которой также характерна централизация и авторитаризм, и затем Алматы, и между ними всеми — большой разрыв. Самый свободный город — Алматы»,— оценивает глава страховой компании с представительствами во всех регионах страны.

Образ казахстанской провинции как феодального владения, где предприниматель играет роль крепостного крестьянина, очень хорошо коррелирует с тезисом о том, что в регионах от личности акима (в такой интерпретации — феодала) зависит если не весь бизнес-климат, то очень большая его составляющая. «В регионах все зависит от конкретных персоналий. Толковый аким — прекрасная бизнес-среда, бестолковый — ужасная,— говорит старый производственник и добавляет: — Сильная зависимость от личности акима, конечно, ненормальна».

Если же сменить региональный разрез оценки бизнес-климата на сравнительно-исторический, участники опроса чаще полны скепсиса, чем оптимизма: «Сравнивая нынешнюю ситуацию и ту, которая была десять-пятнадцать лет назад, трудно сказать, что у нас очень благоприятный бизнес-климат. Избыточное регулирование, лишние препоны, проверки, отчеты — все это не улучшает условий ведения бизнеса».

Редкие оптимисты среди опрошенных говорят, что качество климата определяется и тем, какие инвесторы приходят в нашу экономику. Пример — покупка корейским кондитерским гигантом Lotte Confectionery 78% акций АО «Рахат» у казахстанского бизнесмена, одного из последних из плеяды действующих «красных директоров», Анатолия Попелюшко, за примерно 160 млн долларов.

Скептики склонны истолковывать такой формат сделок иначе: «Любой бизнесмен думает на перспективу: стоит ли ему вкладываться в развитие компании, если существует угроза национализации. Он решает, что лучше сегодня продать бизнес и получить свои деньги, чем вкладываться в неясное будущее. В таком случае оптимальный вариант — продать компанию иностранным инвесторам, потому что национализировать предприятие, принадлежащее иностранцам, труднее — другое регулирование, другой арбитраж. Эта определенная защита бизнеса».

Институциональный регресс

Почти три четверти опрошенных считают отечественные рыночные институты неразвитыми и регрессирующими. Финансисты с горечью вспоминают реформу пенсионной системы, лишившую Казахстанскую фондовую биржу (KASE) активнейших игроков в виде частных накопительных пенсионных фондов. С опасением они говорят и о текущих изменениях в регулировании банковской сферы (установление единого для всех минимального уровня NPL в кредитном портфеле и значения собственного капитала).

Предприниматели из реального сектора экономики в вопросе рыночных институтов демонстрируют редкий момент солидарности с финансистами. «Листинговаться наша компания не собирается, а если и будет, то точно не на KASE,— делится планами представитель торгово-промышленного холдинга. — Банки? У нас была одна из самых развитых банковских систем, сейчас она на самом деле не самая развитая. Это очевидно, потому что она толком никого не финансирует». «Рыночные институты в Казахстане существуют постольку-поскольку. Их деятельность больше носит формальный характер»,— заключает управляющий крупного ретейлера.

Институциональную слабость, по мнению наших собеседников, демонстрирует система саморегулирующихся бизнес-организаций — региональных и отраслевых бизнес-ассоциаций, через которые предприниматели доносили свою позицию власти. Неразвитой эту систему считают 73% опрошенных, тогда как менее 20% считают, что она эффективна и прогрессирует. Проблем, как считают опрошенные нами бизнесмены и эксперты, добавило создание Национальной палаты предпринимателей (НПП), закон о которой обязывает все бизнес-ассоциации влиться в эту суперструктуру под крылом правительства, уже получившую прозвище «Министерство бизнеса». К слову, с нашими собеседниками заочно соглашаются авторы отчета Doing Business-2015, зафиксировавшие ухудшение условий ведения бизнеса в том числе из-за появления нормы об обязательных взносах в НПП — это было воспринято как увеличение налоговой нагрузки на предпринимателей.

«Мы шли достаточно медленно, но верно, у нас создавались отраслевые ассоциации и региональные, представляющие интересы малого и среднего бизнеса,— рассказывает глава одной из республиканских ассоциаций. — Но им тогда было очень тяжело, потому что все это было на добровольных началах и у бизнеса не было понятия, что необходимо лоббировать свои интересы через эти ассоциации. И когда вроде бы уже пришло понимание, для чего создаются эти ассоциации, и были налажены какие-то взаимоотношения — в этот момент появляется НПП, которая пытается сейчас контролировать все вообще. Мы считаем, что это неправильно. Внешними связями должна заниматься торгово-промышленная палата, как во всем мире. Но внутренними вопросами и малого, и среднего, и крупного бизнеса уж точно не должна заниматься одна организация».

Родовой травмой НПП некоторые наши респонденты считают бюрократичность. «Пока, в моем понимании, эта организация проходит процесс формирования и в своей деятельности больше ориентирована на правительство. Люди там копируют стиль поведения и стиль управления, принятые в правительстве; структура, комитеты, дискуссии — все скопировано с правительства»,— делится мнением глава крупной страховой компании.

В меньшинстве те, кто считают НПП действенным и полезным органом хотя бы в перспективе. «С коррупцией нам помогут справиться активная работа НПП и жесткие акимы на местах,— доказывает глава промышленного холдинга. — Очень правильно, что есть одна центральная организация предпринимателей. Кто знает, как работать с этим механизмом, тот найдет там и защиту, и поддержку». Другой производственник, признавая проблемы, связанные с централизацией системы бизнес-ассоциаций, важными, но нелетальными и решаемыми, подчеркивает: «Нам важно теперь работу внутри НПП системно выстраивать и действительно подносить некие качественные, эффективные снаряды для того, чтобы госорганы могли их принимать».

Очки и инструкция по втиранию

Видение развития экономики и бизнеса в РК государство формулирует через государственные программы. При довольно комплиментарном отношении к целям и задачам, ставящимся в отдельных программах, респонденты отмечают очень низкую эффективность их администрирования — об этом говорят 82% опрошенных.

При этом качество разработки данных программ оценивается как хорошее. «Госпрограммы и мастер-планы — они стали гораздо качественнее, нежели то, что было раньше. Но, к сожалению, их администрирование в центре и на местах достаточно слабое,— признается один из наших интервьюентов. — И здесь проблема в следующем: у нас отсутствует реальная статистика, а в той, что есть, отсутствуют те ключевые показатели, которыми пользуется рынок. То есть фактически у отраслевого министерства нет реальной картины отрасли, исходя из доли рынка крупного, среднего, малого бизнесов, с конкретным перечнем предприятий. Отсутствует комплекс целевых показателей, которыми пользуются как стратегические инвесторы, так и местные инвесторы, портфельные инвесторы, банки и так далее».

В отсутствии реальной статистической картины, как считает большинство наших собеседников, власти на всех уровнях «натягивают» показатели. Особенно активно этим занимаются на местах, в итоге и в центре результаты получают дутые. «Много очковтирательства в этих программах. Чиновники отчитываются об успехах, а реально, к сожалению, госпрограммы буксуют,— говорит представитель средней компании, занятой в агропроме. — Есть разница в администрировании программ в центре и на местах, конечно, в пользу центра. Все так же на местах: если аким активный, то и администрирование лучше. По всем направлениям сохраняется эта тенденция». Критику вызывает и то, как часто меняются условия госпрограмм.

«Госпрограммы у нас действительно работают. Это все программы “Даму”, “КазАгро”, программы кредитования через Банк развития Казахстана. На сегодня это наиболее эффективный инструмент поддержки экономики. На мой взгляд, то, что финансирование идет через банки, это правильно,— считает представитель банковского сектора. — Освоение банками этих денег находится под пристальным вниманием контролирующих органов, нас проверяют “от и до”. Когда мы первый раз получили бюджетные деньги на реализацию программы, у нас за год было 11 проверок — КНБ, финпол, прокуратура, счетный комитет, Нацбанк, КФН. Программ очень много, эффект от них есть, единственный вопрос, какие отрасли поддерживать. Я считаю, что не стоит поддерживать торговлю, нужно вкладывать в производство, которое приносит добавочную стоимость».

В регионы — как в песок

Общую эффективность госуправления две трети опрошенных оценивают как низкую. Проблемы обнаруживаются как на уровне модели управления, так и ее применения. «Мы пытаемся построить рыночную экономику административными методами. И в последние годы уровень адмнажима растет. При этом прозрачности в деятельности госорганов все меньше и меньше. Как признался нам лет десять назад один чиновник из правительства: «Чем больше мутной воды, тем лучше ловится рыбка»»,— формулирует глава одной из отраслевых ассоциаций.

Выходит, система госуправления в РК просто не приспособлена для того, чтобы развивать третье сословие. Оставаясь «низкооплачиваемыми временщиками, которые используют свое влияние на государственные компании больше для собственного обогащения, чем в интересах развития бизнеса и конкурентоспособности», отечественные чиновники как в центре, так и на местах неизменно декларируют приверженность президентской идее развития бизнеса. По-видимому, в большей мере потому, что она президентская, в меньшей — потому что рациональная. «Наша бюрократия и госуправление оторвались от реальной жизни, и поэтому мы имеем в итоге хорошие декларации и идеи при плохой реализации»,— выносит вердикт глава компании из реального сектора экономики. Расхожее обвинение власти состоит в том, что «правила бизнеса, как правило, значительно отличаются от того, как это себе представляют чиновники, сидя в кабинетах,— отсюда и сложности в освоении бюджета».

Но некоторые выводят на первый план не качество работы системы, а уровень отдельных персоналий, от которых так много зависит в казахстанской бюрократии. «Я видел трех акимов в нашем регионе присутствия; ничего не поменялось глобально с точки зрения законов за эти десять лет,— объясняет глава торгово-производственного холдинга. — Но один работал эффективно, а другой чуть область не угробил. Третий действующий. Даже в жестких условиях госуправления, тотального контроля и бюрократии на первый план выходят креативность, ответственность и решительность».

«У всех чиновников есть десять дней на принятие решения. Но кто-то мне отвечает письмами через один день. Это и есть эффективный чиновник. А кто-то в конце десятого дня — лишь бы отписаться»,— заключает он.

«Эффективность местной власти во многом зависит от личностных характеристик акима: от его политического веса, расположения, мировоззрения, уровня развития, ориентации на бизнес, квалификации. К сожалению, наши чиновники по уровню сильно отличаются друг от друга. В силу того что в Казахстане многое сильно завязано на личностном факторе, на личных взаимоотношениях и симпатиях, соответственно, и работа власти сильно отличается в разных областях, регионах и даже аулах»,— говорит директор консалтинговой компании.

И все-таки из большой стаи гадких утят многие наши собеседники склонны выделять эффективных менеджеров. Если сравнивать центр и регионы, то больше таковых в Астане. Если чиновников центральных аппаратов считают высокоэффективными 42% опрошенных, а низкоэффективными — 33%, то в отношении регионалов вердикт жестче: их 73% респондентов считают низкоэффективными.

Эффективность в данном случае довольно тесно коррелирует с профессионализмом. Почти половина опрошенных оценивают уровень профессионализма астанинских чиновников как высокий, еще 40% — как низкий. Высокий профессионализм регионалов признают лишь 23%, а 62% считают их профуровень очень низким.

«В высших структурах власти — я говорю об уровне правительства — очень высокий уровень. Я так скажу: мне не приходилось сталкиваться с каким-то балбесом-министром. А по мере того, как идет ближе-ближе-ближе к жизни, то там хватает всяких, к сожалению. Работает принцип какого-то клана, родства, протекционизм — и в результате занимают должности совершенно случайные люди. И именно на местах это сильнее всего проявляется»,— глава аграрной компании описывает схему, с которой соглашаются подавляющее большинство собеседников «Эксперта Казахстан». Вместе с респондентами мы даже нащупали верхнюю границу зоны кадрового риска — проблемы начинаются рангом пониже вице-министра: «В центральном аппарате — прекрасный уровень у высшего руководства. Но руководителями комитетов и департаментов могут быть самые некомпетентные люди. Жесткая полнейшая некомпетентность — вот что я вижу. Они просто не врубаются, что ты им говоришь!»

Регионы оцениваются как самые слабые звенья системы. «Мы ругаем местных акимов, и это справедливо, но именно у управленцев рангом пониже понимание, что такое бизнес, как его следует развивать, какие посылы нужны инвесторам,— оно нулевое,— говорит предприниматель, производственный сегмент компании которого находится в одной из северных областей. — В регионах отчетливо заметна слабость управленческих команд».

«Один случай меня искренне поразил. Начальник департамента промышленности Атырауской области звонит мне: “Я сдаю в Алматы экзамены. Узнала, что вы у нас в области работаете, поэтому я хочу посмотреть на ваше предприятие”. Приехала и посмотрела. Но это скорее исключение, чем правило»,— парадоксализирует сюжет другой промышленник из южной столицы.

Наиболее скептически смотрит на вещи управленец одного из институтов развития: «Профессиональных чиновников как в центре, так и на местах удалось увидеть немного. Это были бывшие советские руководители, стоявшие у истоков госслужбы Казахстана в конце 1990-х — начале 2000-х годов. Сейчас все больше — временщики, холуи».

Альтернативный взгляд представляет банкир, который убеждает, что высокий профессионализм большинства госслужащих всех уровней не подлежит сомнению, но проблема состоит в том, что чиновники не хотят брать на себя ответственность, а это происходит из-за дефицита патриотизма. «Сколько раз приходилось сталкиваться с тем, что ответственный чиновник не хочет ставить свою подпись под документом, пока не предоставишь ему десять справок и десять подписей других чиновников. Я считаю, что государственный служащий прежде всего должен думать о пользе для своей страны, а не о личных интересах. Поэтому я говорю о нехватке патриотизма»,— подчеркивает собеседник. С другой стороны, логичнее видеть в данном случае коррупционную составляющую, чем непатриотическую.

По-братски и по-экспертному

Бизнес, находясь в треугольнике с центральной и местной властями, использует разные модели сотрудничества. Один из интервьюентов не жалеет образов и эмоций, демонстрируя свою модель, которую он лично практикует в регионе присутствия. Приведем его цитату без изъятий:

— Алло, Нуреке, это такой-то звонит. Ну как там решается наш вопрос? Когда мы землю получим под этот дурацкий СВХ? Не мне надо, иностранный партнер пишет, требует.

— Все, все, балам/бауырым, завтра будет решено все.

«Вот реальная бизнес-модель решения вопросов в регионах,— трясет мобильным телефоном наш собеседник. — Айфон!»

Неформальный характер отношений региональных администраторов и предпринимателей имеет и обратную сторону: местный начальник использует адмресурс для достижения своих политических или личных целей. «Аким диктует, как предпринимателям вести бизнес: не поднимать цены, например. Мы это видели в феврале этого года, после девальвации, и это продолжается до сих пор,— рассказывает председатель правления одного из казахстанских банков. — Предприниматели жалуются нам: вы там, в центре, решаете свои макроэкономические задачи, а мы тут, в регионах, страдаем». Другой наш собеседник говорит о модели, которую условно можно назвать «проситель и бай», а бизнес в глазах власти — классическая «дойная корова».

В столицах качество взаимодействия оценивается как подчеркнуто более высокое. В Астане и Алматы, уверен теоретик «айфонной модели», чиновники принимают решения на основе экспертных оценок: «Я могу позвонить вице-премьеру, но ничего не добьюсь одним звонком. Нужно экспертное заключение, заключение НПП».

Внутривластная модель характеризуется респондентами как система, в которой в условиях нарастающего контроля из Акорды каждый госорган стремится занять положение, предлагающее наименьшую ответственность. «Центр сейчас играет в очень удобную игру по придумыванию различных программ, реализацию которых он спихивает на регионы,— предлагает свое видение представитель одного из институтов развития. — С одной стороны, у областных акиматов и так достаточно работы, вдобавок к этому из Астаны спускаются директивные указания по выполнению тех или иных социально-экономических планов, но если бы все так легко решалось».

«На уровне центральных органов идет понимание задач и их отработка, на местном уровне нет ни постановки задач, ни их отработки, ни контроля. Не столько сверху они должны контролироваться, сколько снизу, то есть населением. В центре не видят и не знают, что происходит на местах: какие дороги строятся, как работают коммунальные службы, есть ли тепло, газ, электричество. В контроль должно быть вовлечено все общество, и как раз в этом заключается роль правительства — включить все население в реализацию этих задач. Но этого нет»,— отмечает другой собеседник.

Передать акиматы в конкуренцию

Часть рекомендаций нашей экспертной аудитории относится к вечной для бизнеса теме контрольно-разрешительных процедур, другой блок предложений — в политико-административной сфере.

Представители частных компаний уверены, что в реальный рынок (а не создавая «дочки» министерств, которые становятся монополистами) нужно передавать как можно больше полномочий по лицензированию и сертификации. Не дает покоя набивший оскомину вопрос проверок со стороны контрольно-надзорных органов: «Проверки — они всегда бьют по самым болезненным местам. Нужно или болезненные места помочь вылечить, или на них окончательно закрыть глаза».

Звучат старые предложения о необходимости обсуждать с бизнесом госпрограммы развития до внедрения их в жизнь, а не когда программа начинает работать. В этой же связи опрошенные нами представители бизнеса просят навести порядок в статистике. «По статистике если посмотреть, все в шоколаде. Это вранье! Если бы сегодня у нас уровень зарплат был такой, какой он по статистике, люди бы жили раза в три лучше,— говорит собеседник из сферы АПК. — Такая статистика шиворот-навыворот позволяет чиновнику свою бездеятельность, свою плохую работу прикрывать красивыми числами статистики».

У некоторых бизнесменов возникают вопросы о направленности государственной экономической политики. «Нужно определиться, какой бизнес-климат мы создаем: такой, который будет способствовать развитию торговых компаний-импортеров, или такой, который поможет нашим производителям устоять после того, как мы войдем в ВТО, распахнув двери для всех,— акцентирует глава компании, представленной в машиностроительном сегменте. — Либо мы повышаем пошлины и даем бизнесу посыл: “Ребята, мы ждем от вас запуска производств”. И мы идем за границу, находим там партнеров, ставим здесь предприятия. Либо мы снижаем пошлины, открываемся миру. Тогда нам нужна дешевая оборотка, мы приводим сюда иностранных инвесторов, они открывают склады, заводят бренды. Мы вкладываемся в автосалоны, создаем в стране центральный торговый хаб».

Наряду с высоким внешним контролем со стороны верхнего эшелона власти наши собеседники поражены уровнем безответственности в системе госуправления. «Каждый аким старается поднять свой регион, и они уже не совсем такие отсталые. Может быть, необходимо больше давать не только власти на местах, но и наделять их ответственностью,— убежден интервьюент из бизнес-ассоциации. — Сейчас то одного акима судят, то второго. Получается, что власть им дали, но они не могут ею полноценно воспользоваться».

И тут возникает предложение, поддерживаемое сразу несколькими нашими собеседниками: внедрение выборности областных акимов. «Интересно было бы внедрить систему выборности акимов, чтобы у акима и его команды была ответственность перед земляками, прямая связь с областью через родных, родственников, репутацию, дом, тогда, возможно, и не надо было бы мерять эффективность, потому что отвечать перед народом придется реальными делами»,— говорит топ-менеджер института развития.

Еще один вывод, который можно сделать из замечаний наших собеседников: личностный фактор в системе госадминистрирования зашкаливает до неприличного. Фактически ни на центральном, ни на местном уровне не сложилось бюрократии как отлаженного неперсонифицированного механизма управления. «Сильный аким — хорошие результаты, слаженная работа с теми или иными министерствами. Но даже у него, если с кем-то из министров или другими чиновниками отношения натянутые, то и результат будет посредственный»,— резюмирует глава консалтинговой компании.

Для решения этой проблемы, соглашаются друг с другом наши респонденты, с одной стороны, нужно больше передавать полномочий в регионы, с другой — четче прописывать регламенты, полномочия и процедуры взаимодействия центральных органов власти с региональными.

Еще один метод, который должен благотворно подействовать,— повышение бюрократической мобильности в паре «центр — регионы». По этой схеме молодые перспективные чиновники с западным образованием из центра должны проходить обязательный фильтр, работая на управленческих позициях на областном уровне. Таким образом они будут сообщать свои профессионализм и энергию провинциальным бюрократам. И только получив определенный опыт работы на местах, научившись создавать и развивать точки экономического роста в областях, этих лидеров следует двигать вверх по карьерной лестнице, доверяя развитие целых республиканских отраслей. По наблюдениям «Эксперта Казахстан», такая практика применяется, но не системно.

Читайте редакционную статью: Папа должен стать дедушкой

Законы плохи, система неповоротлива

В ходе интервью мы попросили наших собеседников назвать наихудшие черты нынешней системы госуправления РК, которые, по их мнению, больше всего тормозят развитие бизнеса в стране (см. график 10). Оказалось, что больше всего наших респондентов беспокоят плохие законы и низкое качество госрегулирования (26% ответов), коррупция (18%), бюрократичность (14%) и зависимость судов (12%).

Похожие результаты оценки госуправления мы находим в свежем индексе глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума. Среди наиболее проблематичных факторов, оказывающих влияние на ведение бизнеса в Казахстане, значатся коррупция (16,7% ответов), а также неэффективная бюрократия (8%).

Если в общем измерении мы находимся на 50-м месте, то в разрезе по отдельным позициям вниз нас тянут в том числе те же самые проблемы — обременительное госрегулирование (63-е место), нештатные выплаты и взятки (80-е место) и фактическое отсутствие независимости судов (86-е место). 

Нужно приземляться!

Поскольку наибольшую критику у топов частного бизнеса, предпринимательских ассоциаций и институтов развития вызывает деятельность госуправленцев регионального уровня, мы решили на тех же условиях анонимности побеседовать с представителем этого слоя госслужащих и представить их взгляд на ключевые проблемы в тройке «центр — регионы — бизнес».

Наш собеседник, второй человек в пирамиде исполнительной власти одного из казахстанских регионов, не оспаривает недостатков провинциальных госадминистраторов, однако призывает не только критиковать регионы, но и прислушаться к дельным предложениям, которые исходят от чиновников на местах.

Первый блок его предложений касается правового оформления местных проектов развития бизнеса. По всей стране планируются к строительству или уже построены два десятка индустриальных зон (ИЗ). «С точки зрения бюджета индустриальная зона даже лучше, чем специальная экономическая (СЭЗ): в СЭЗ компании освобождаются от части налогов и пошлин либо работают в более либеральном налоговом режиме. В остальном СЭЗ — та же ИЗ: мы на бюджетные деньги подводим к участку инфраструктуру, а это тоже очень затратно. Уже два года мы стучимся в Астану: нужен закон об индустриальных зонах. О СЭЗ, которых десять штук, есть закон, а о ИЗ, которых более двадцати и которые заполняются так же быстро, как раскупаются горячие пирожки,— нет»,— рассказывает наш собеседник.

Он убежден, что необходимо как можно скорее дать правовое оформление этому типу проектов развития, регламентируя проблемы строительства, управления, обслуживания и т.д. «Сегодня единственный путь — урегулировать эти вопросы решением акимата. Но нужен полноценный закон, но его никто не принимает»,— сетует он.

В похожем правовом положении находятся местные институты развития и информационно-консультативной поддержки бизнеса вроде фондируемых из облбюджетов местных микрофинансовых организаций, выдающих льготные кредиты, и центры обслуживания предпринимателей (ЦОП).

«К примеру, в ЦОП предприниматель за семь дней может получить разрешение на подключение к сетям монополистов. Без такого института, как ЦОП, это невозможно,— подчеркивает он. — Почему? Потому что местный акимат административно вынуждает местного монополиста работать по прозрачной схеме. Но если в акимате не найдется желающих работать в таком режиме с монополистами, то вся эффективность ЦОП исчезнет! Пока эта система держится на политической воле акима и его заместителей. Поэтому нужен закрепленный законом и постановлением правительства механизм, чтобы появилась система, которая бы безотказно работала и без административного давления акима и его команды».

Похожая история с местными институтами развития, источники фондирования которых заведомо ограничены. В прошлом номере «Эксперта Казахстан» мы упоминали опыт южно-казахстанского регионального инвестцентра (РИЦ) «Максимум», учрежденного местным акиматом и фондируемого за счет средств областного бюджета. РИЦ кредитует сельский бизнес, которому в БВУ денег просто не дадут (у банков, да и у центральных институтов развития слишком жесткие для сельского бизнеса требования по залогам). Возвратность по кредитам от РИЦ — 95%. Наш собеседник приводит этот пример и замечает: несмотря на явную неэффективность в поддержке сельского сегмента бизнеса, банки и республиканские институты развития получают из бюджета средства на поддержку бизнеса, а РИЦ — нет. «Если бы таким структурам давали деньги, они бы завалили всех работой, у нас экономика росла бы увереннее, чем сегодня»,— убежден он.

Чиновник считает, что все программы развития в принципе целесообразно завязывать на акимат. «“ДКБ-2020” — лучшая программа поддержки бизнеса за всю историю Казахстана. Потому что сегодня отчитываются за нее акиматы,— считает он. — Это стимулирует нас создавать инфраструктуру, придумывать местные институты развития, субсидировать, гарантировать, давать гранты. А остальные программы — “Экспорт 2020”, “Производительность 2020”, посмотрим правде в глаза,— они же мертвые! Потому что ответственные не в регионах, а в Астане. А ведь и ДКБ в 2010 году не работала, пока не повесили ответственность на акимов. У нас в области по «Производительности 2020» пять проектов, а по ДКБ — 500».

Областной чиновник приводит пример НУХ «КазАгро», в структуре которого несколько «дочек», занятых поддержкой аграриев. Чем они занимаются в регионах, нашему собеседнику непонятно. Он считает, что местный представитель этих компаний может позволить себе плевать в потолок, сообщая в Астану, что проектов в регионе или нет, или они высокорисковые. С областного же уровня до руководства этих компаний не достучишься. «Я молчу про БРК — у них вообще региональных филиалов и представителей нет. Деньги, которые государство выделяет этим институтам развития, можно передать в акимат, под нашу ответственность. Если мы не вернем деньги, можно потребовать их из облбюджета,— говорит источник в облакимате. — Зато у нас явная заинтересованность в развитии местного бизнеса и исключена безответственность: каждый сельский аким головой отвечает, а за ним и областной. То есть центральным институтам нужно приземляться, а нерабочие схемы устранять. Слава богу, многие вопросы наконец-то перешли в акиматы после минувшей реорганизации правительства».

«Я понимаю, что, когда речь идет о материальных аспектах, доверие к акиматам очень низкое,— продолжает доказывать источник “Эксперта Казахстан”. — Я и сам так полагал, когда работал в Астане. Но, поверьте, в регионах очень эффективный контроль. Маслихат пристально за нами наблюдает и жестко контролирует. Любой депутат может задать любой неудобный вопрос, и мы не можем на него не ответить. Если мы не ответим, он пойдет в Астану. Из центра тоже за нами наблюдают. То есть и сверху, и снизу контроль жесткий».

Большая неразбериха, по его мнению, в центре. На уровень выше областного он видит неуклюжую структуру исполнительной власти. Пример: вопрос индустриализации в последние четыре года находился в ведении Мининдустрии и новых технологий (МИНТ, ныне Мининвестиций и развития — МИР), вопрос развития предпринимательства — у Минэка (ныне Миннацэк). При этом 90% господдержки идет по линии «ДКБ-2020», и деньги распределяет Миннацэк. «Когда обращаемся туда с приоритетными проектами, в Миннацэке стопорят решение. Возвращаемся в Мининдустрии, просим “пробейте деньги”. А там говорят “сами решайте”,— живописует наш источник. — Когда Исекешев был вице-премьером, он давал поручения, дело быстро двигалось. Сейчас правительство реорганизовали, ситуация прежняя: ресурсы распределяет один госорган, а политику формирует другой. А решение проще, чем кажется: нужно просто отдать департамент развития МСБ в МИР».

Айсберг проблем и непонимания между Астаной, регионами и бизнесом прячется и в системе СЭЗ. Создав отраслевые СЭЗ, государство фактически диктует бизнесу, какие производства ему создавать в данной области. Картина следующая: в акимат обращается иностранный инвестор с непрофильным для этого СЭЗ проектом. Акимат вынужден отказать, а инвестор не понимает, почему. «Вы, чиновники, получается, лучше бизнеса разбираетесь, куда нужно инвестировать?» — возмущается инвестор.

«Я сам искал, есть ли где-либо в мире отраслевые ограничения для СЭЗ — не нашел,— удивляется наш собеседник. — Есть ограничения по объему инвестиций, поскольку СЭЗ — это приоритетная зона для якорных, системообразующих проектов, новых отраслей, туда не пускают малый бизнес. Оказывается, это казахское ноу-хау — отраслевое ограничение СЭЗ. Этим изобретением мы отталкиваем инвесторов».

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики