Глубокая заморозка

Ограничение социальных расходов госбюджета — решение скорее политическое, чем экономическое

Глубокая заморозка

Нурсултан Назарбаев на открытии первой сессии нового парламента призвал мажилис относиться осторожнее к повышению социальных расходов. То же самое он говорил и на съезде «Нур Отана» еще перед Новым годом. «Мы будем индексировать на уровень инфляции и пенсии, и доходы. А насчет повышений, как мы это делали на 20—30%, мы должны внимательно посмотреть, что будет происходить в мире», — сказал он. Социальные расходы теперь будут расти, только если ситуация в мировой экономике начнет улучшаться.

Эти заявления делаются на фоне сложной ситуации в европейских странах, где слишком большие государственные траты, во многом именно на социальную сферу, стали причиной того, что несколько государств оказались на грани дефолта по своим обязательствам. Большие расходы приводят к дефициту бюджета и, как следствие, к большим внешним заимствованиям. В Казахстане, очевидно, было решено принять превентивные меры. Однако учитывая, что казахстанский бюджет и так вполне здоров и ему мало что угрожает, а госрасходы — в том числе социальная составляющая — в нашей стране заметно ниже, чем в Европе, возникает вопрос, насколько для Казахстана такие меры актуальны.

Социальное бремя

Директор Центра макроэкономического анализа и прогнозирования Института экономических исследований Сара Алпысбаева, анализируя расходную часть государственного бюджета Казахстана, отмечает постоянное планомерное увеличение затрат на соцсферу. Например, в кризисном 2009-м, в то время как доходы госбюджета сократились на 13% по сравнению с предыдущим годом, затраты бюджета в целом выросли на 10%, в том числе расходы на образование — на 15%, на здравоохранение — на 24%, на социальную помощь — на 22%, на ЖКХ — на 30%. В последующие посткризисные два года рост доходов бюджета был выше роста расходов. Тем не менее и тогда рост затрат на образование, здравоохранение и социальную помощь превышал рост доходов.

«Таким образом, в период кризиса социальная нагрузка оказывала определенное давление на госбюджет, — говорит Сара Алпысбаева. — В настоящий момент благодаря быстрому восстановлению и стабильному развитию экономики расходы бюджета на социальную сферу, несмотря на устойчивый рост, не оказывают дестабилизирующего влияния на казахстанский бюджет», — полагает эксперт.

Вообще в нашей стране к госрасходам и налоговым ставкам, в общем-то, всегда относились осторожно, и бюджет чувствует себя сравнительно неплохо и сейчас. Дефицит в республиканском бюджете образовался в 2007 году и наблюдается последние несколько лет. Однако он пока находится в пределах границ 1—2% к ВВП, что совершенно некритично. Собственно, дефицит, если он закрывается с помощью облигаций в национальной валюте, может спокойно находиться в границах роста ВВП страны, так как такие обязательства могут погашаться с помощью эмиссии, соотнесенной с увеличившейся в размерах экономикой страны. Правда, этот используемый всеми развитыми странами механизм, судя по всему, претит Нацбанку, который в своем «Отчете о финансовой стабильности», выпущенном в декабре 2010 года, сообщал: «Внутренний долг вырос практически в 4 раза в сравнении с докризисным периодом… Его увеличение позволяет покрыть дефицит бюджета, не прибегая к внешнему заимствованию и сеньоражу…» Под сеньоражем тут, очевидно, и имелась в виду эмиссия безналичных тенге в ходе гашения гособлигаций. В эмиссии самой по себе, если ею не увлекаться, ничего ужасного нет. В той же Европе всегда говорилось, что дефицит в 1—2% ВВП — а таков примерно был там и рост валового продукта до кризиса — не то что не опасен, а крайне желателен. Однако Нацбанк видит риск в том, что госбумаги вымывают ликвидность с и так полумертвого фондового рынка. Но тут уже стоит вопрос о том, что важнее — биржа или вся экономика? К тому же на данный момент банки переполнены ликвидностью. Трудность состоит только в том, как заставить эти деньги начать работать на развитие страны.

Казахстанский бюджет в расширенном понимании, когда учитывается и нефтяной фонд, поддерживается в состоянии стабильного профицита. Однако сколько реально средств можно вытащить из этой кубышки — вопрос сложный. Информация о портфеле фонда засекречена, а дискуссия на тему того, каков оптимальный объем Нацфонда, никогда публично не велась.

Стоит напомнить, что вместе с госрасходами в целом в Казахстане также довольно низок уровень и соцрасходов как их составной части. Например, для стран — членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая представлена развитыми экономиками, показатель соцрасходов к ВВП держится в среднем на уровне выше 20%. Согласно прошлогоднему отчету Евразийского банка развития, самые большие социальные расходы в СНГ в 2010—2011 годах (выше 15% от ВВП) несут правительства Белоруссии, Украины и России. Казахстан относится к странам с наименьшей долей социальных расходов (10% и ниже), к этой категории также отнесены Киргизия, Таджикистан и Армения — страны, которые некоторые эксперты относят к «несостоятельным государствам».

В последнюю пару лет уровень общего госдолга к ВВП в Казахстане несколько вырос, до примерно 15%. Рост этот довольно скромный. Не стоит забывать, что госдолг включает и гарантии, которые большей частью не будут востребованы. Тем не менее Национальный банк уже забил тревогу.

Расточительные европейцы

Что создало проблемы европейским странам и чего боится Казахстан?

Большой объем социальных расходов при обрушении производства в базовых отраслях экономики — туризме и финансовом секторе — вынудил правительства некоторых европейских стран в период кризиса пойти на крупные внешние заимствования, поясняет экономист Шамиль Дауранов. Это было бы нормально, если бы кризис был, как обычно, коротким. Но он принял затяжной характер, что и привело к резкому сокращению бюджетных поступлений и непомерному росту внешней задолженности.

Социальное обеспечение в странах Европы имеет определенные особенности, отмечает Сара Алпысбаева. Такие тенденции, как падение уровня занятости (усиливаемое высокими налогами на фонд заработной платы), старение населения, вносят свои коррективы в структуру госрасходов. Так, в среднем по странам еврозоны услуги общего характера до кризиса составляли 6,6% от ВВП, в то время как в Казахстане эта сумма составляет около 1% ВВП. При этом наиболее высокие значения госрасходов демонстрировали те страны, на которых глобальный экономический кризис отразился наиболее остро: в Греции услуги общего характера составляли 8,1% ВВП, в Италии — 8,7%. Расходы на здравоохранение еврозоны составляют в среднем 6,6% ВВП против казахстанских 2—3%. Расходы на образование примерно сопоставимы у РК и европейских стран — это около 4% ВВП. Социальная помощь в странах Европы составляла в среднем 19%. В Казахстане речь идет о 4—5% ВВП.

«Высокий уровень госрасходов, превышающий определенный порог, неблагоприятно сказывается на росте экономики, — высказывает свою точку зрения Сара Алпысбаева. — Это связано, во-первых, с процессом распределения: при высоком уровне правительственных затрат могут увеличиваться менее продуктивные расходы. Во-вторых, более низкая эффективность правительства проявляется более остро, когда сфера деятельности государства велика. И, в-третьих, финансирование высокого уровня госрасходов требует высоких налогов, которые могут негативно сказаться на стимулах для сбережений, инвестирования, занятости и производительности».

Эксперт считает, что система госрасходов Казахстана не сравнима со структурой затрат государств еврозоны, так как РК и эти страны очень сильно различаются институционально, характеризуются абсолютно разной структурой экономики, демографической нагрузкой на бюджет, традиционно различными социальными стандартами. «Что касается темпов роста социальных расходов, то они должны быть увязаны с темпом роста доходов бюджета, основным источником пополнения которого являются налоги, — говорит Сара Алпысбаева. — Дополнительные налоги создают дополнительную нагрузку на предприятия. И их успешная деятельность зависит в данном случае от производительности труда. В Европе, где производительность труда значительно выше, чем в Казахстане, выше и налоги, и, соответственно, социальные расходы». Поэтому проявлять осмотрительность в вопросах повышения соцрасходов необходимо, не оглядываясь на показатели других стран мира, полагает экономист. Более того, именно опыт стран еврозоны демонстрирует опасность переоценки возможностей госбюджета.

«Проявлять осторожность в вопросе повышения расходов, конечно, следует. Особенно если мы не хотим оказаться в ситуации, подобной Европе. Прежде чем повышать расходы, нужно убедиться, что деньги будут использованы эффективно и по назначению, — убежден директор департамента исследований Halyk Fi a ce Сабит Хакимжанов. — Для этого нужно изучить потребность в социальной услуге, спрогнозировать спрос, проанализировать возможные способы доставки этой услуги и выбрать наиболее эффективный. Создать механизмы контроля, в том числе общественного. До тех пор пока эта инфраструктура соцобеспечения не выстроена, только очень малая часть этих расходов будет доходить до цели. Иногда лучшее решение обеспечивается не за счет увеличения адресной поддержки, а по статьям увеличения расходов на общественные услуги, особенно здравоохранение, образование, исследования. Именно эти статьи бюджета должны субсидироваться больше».

Мало налогов — мало расходов

Г-н Дауранов отмечает, что социальная нагрузка, конечно, оказывает давление на государственный бюджет, но в Казахстане это происходит не вследствие того, что расходы на содержание и развитие социальной сферы заоблачно высокие — они-то как раз не очень велики, а от того что государство вынуждено оказывать значительную финансовую, организационную и законодательную поддержку реальному сектору. В условиях низкой конкурентоспособности продукции отечественного бизнеса он требует от государства низких налоговых ставок, субсидий и реализации производимой им продукции через систему государственных закупок, а также другие протекционные действия за счет государства.

В результате этого, как отмечает эксперт, доля налоговых поступлений в государственный бюджет составляет только 18—19% от ВВП, тогда как в развитых странах этот уровень близок к 40%. При этом в Казахстане главными налогоплательщиками являются нефтегазовый, металлургический и финансовый секторы экономики. В связи с этим основной опасностью для казахстанской экономики является снижение мирового спроса на нефть, газ, черные и цветные металлы, а также снижение инвестиционной активности в стране.

«При сложившейся структуре экономики и системе уплаты налогов в бюджет главной целью бюджетной политики является минимизация государственной внешней задолженности и дефицита государственного бюджета. Эти условия правительство Казахстана в основном выполняет и обеспечивает макроэкономическую сбалансированность, — констатирует Шамиль Дауранов. — Для обеспечения этого условия страна должна иметь накопления в Национальном фонде и валютных резервов НБРК не менее 200—300 млрд долл.». Эти средства необходимы для использования при глубоких и продолжительных кризисах в сфере мирового потребления нефти, газа и металлов, а также для проведения реальной структурной перестройки производственной структуры экономики страны, уверен экономист.

Лишь когда уровень производительности несырьевых отраслей экономики Казахстана приблизится к развитым экономикам, это позволит обеспечивать развитие социальной сферы без ощутимого давления на расходы государственного бюджета, говорит г-н Дауранов. То есть социальное развитие Казахстан сможет позволить себе только тогда, когда будет создана конкурентоспособная несырьевая экономика. «Пока эта задача не решена, увеличение бюджетных затрат на развитие социальной сферы будет негативно сказываться на макроэкономической устойчивости, что граничит с кризисом, который в настоящее время переживают экономически слабые или недальновидные страны Евросоюза», — говорит г-н Дауранов. Казахстанская продукция должна быть конкурентоспособной и не дотироваться за счет государственных средств, в этом случае она найдет своего потребителя на региональном и мировом рынке. «Если же мы начнем увеличивать внутренний спрос за счет финансовых инструментов и опережающего роста оплаты труда и социальных выплат, то обязательно придем к результатам 2007—2009 годов», — говорит экономист.

Не стоит забывать, что у Казахстана есть и специфические проблемы сырьевой страны. Рост доходов граждан сопровождается ростом импорта из-за отсутствия местной конкурентоспособной продукции. Кроме того, в кризисные годы в Казахстане резко обострилась проблема инфляции, и даже когда показатели вышли на уровень ниже 8%, отдельные ценовые всплески наблюдались постоянно. Это одна из важных на сегодня проблем для казахстанской экономики. Когда средства потребителей уходят на иностранные товары, а в стране проблемы с ростом цен, насколько может быть оправданным стимулирование спроса через рост госрасходов?

Обыграть Кейнса

После Великой депрессии в капиталистическом мире в госуправлении стали очень популярны взгляды британского экономиста Джона Кейнса, который, в частности, утверждал, что увеличение госрасходов, прежде всего социальных, приводит к расширению потребительского спроса и, как следствие, к росту производства. Теория фактически давала добро на наличие дефицита госбюджета, которого ранее старались избегать. Этот дефицит можно было финансировать как эмиссией денег, так и госзаймами. Теория показала хорошие результаты. В начале последнего кризиса развитые страны также начали использовать рецепты Кейнса, однако это не сработало.

Вообще-то к началу 70-х правота Кейнса была поставлена под сомнение, когда выяснилось, что увеличение госрасходов может заметно стимулировать инфляцию, не сопровождаемую ростом экономики. Если ситуация развивается по такому сценарию, дефицит бюджета становится серьезной проблемой. И именно с этим столкнулись некоторые члены еврозоны в последний кризис.

Подстегивают ли госрасходы рост экономики в Казахстане? Наталья Новикова, аналитик Ситибанка по России и СНГ, отмечает, что когда мы говорим о замедлении глобальной экономики и о замедлении экономик соседей, роста можно добиться, только когда в стране растет внутренний спрос. То есть государственная поддержка важна для сохранения темпов роста. По оценкам Ситибанка, большую часть роста ВВП РК сейчас дают как раз внутренний спрос и сервисные секторы, которые во многом косвенно или прямо поддерживаются государством. «Даже если рост промышленного производства останется слабым, поддержка внутреннего спроса или поддержка инвестиций за счет государства должны удержать экономику на плаву», — говорит Наталья Новикова. 3—3,5% пункта от роста ВВП в январе-сентябре 2011 года дал именно государственный стимул, изъятие этого стимула приведет к тому, что рост ВВП снизится заметно. Еще большую часть роста ВВП дали все-таки расходы домохозяйств на конечное потребление. «Они составляют около 40% в структуре ВВП, — отмечает Сара Алпысбаева. — Это значит, что внутренний спрос домохозяйств в экономике — важный фактор, который влияет на процессы общего роста, формирования деловой активности, появления новых проектов».

Власти не собираются уменьшать зарплаты бюджетников, пенсии, стипендии — они будут индексироваться на размер официальной инфляции. Однако расти они больше не будут, подхлестывая потребление. Сара Алпысбаева говорит, что рост зарплат должен быть привязан к динамике производительности труда. Неподкрепленный рост уровня зарплат и пенсий, превышающий рост цен, раскручивает инфляционный процесс. В то же время рост производительности труда повышает эффективность деятельности предприятий. Это позволяет повышать налоги и, соответственно, социальные выплаты без риска потери реальной стоимости выплат и снижения покупательской способности. «Если идти популистским путем и бесконечно повышать зарплаты и пенсии в условиях, когда недостаточно растет эффективность производства, это может стать коварной ловушкой для экономики, — предостерегает Сара Алпысбаева. — Пример этого необоснованный рост зарплат и пенсий в Белоруссии, который привел в 2011 году к беспрецедентному кризису, жесточайшей инфляции и девальвации национальной валюты. И это в период отсутствия внешних шоков, когда мировая экономика медленно, но росла».

«У правительства есть различные рычаги для стимулирования внутреннего спроса, как потребительского, так и инвестиционного, — говорит г-жа Алпысбаева. — Это такие инструменты, как «Дорожная карта», рефинансирование ипотеки, целевые транши для МСБ, а также снижение учетной ставки Нацбанка для удешевления кредита». Также во избежание роста инфляции полезно акцентировать внимание в большей степени на предоставлении немонетизированных услуг, улучшающих качество жизни. По мнению экономиста, для безопасного повышения уровня социальной поддержки населения необходимы реформы, которые могут повысить эффективность госрасходов.

Наталья Новикова отмечает, что повышение, например, зарплат на 30% даст мощный стимул для внутреннего спроса, но, с другой стороны, можно развивать инфраструктуру — это даст скорее рост занятости, чем рост доходов у тех, кто уже работает. Меры инвестиционного характера вносят меньший вклад в инфляцию и больший — в рост.

Пока цены на нефть не упадут

По мнению экспертов, критической необходимости в снижении расходов у казахстанского бюджета нет, так как у него высокий запас прочности. Наталья Новикова говорит, что российский бюджет, например, требует 118 долларов за баррель, чтобы не образовалось дефицита. Цена в 80 долларов для российского бюджета будет критичной. Для Казахстана же уровень критической цены на нефть — 50—60 долларов за баррель, а такое снижение, по мнению экспертов Ситибанка, маловероятно.

В 2012 году положительные тенденции макроэкономического развития РК сохранятся, но некоторое замедление роста возможно. При этом угрозой экономическому благосостоянию страны можно считать только сильное и длительное снижение цен на нефть. Более важен риск снижения спроса на наши экспортные товары, что более чем вероятно, в силу значительного экспорта в страны ЕС, где, скорее всего, будет рецессия.

Шамиль Дауранов считает, что пока нет серьезных оснований предполагать, что глобальные угрозы обострятся до того уровня, когда спрос на сырьевые товары катастрофически упадет. Основной гарантией этого являются высокие темпы экономического роста в развивающихся странах и переориентация потребления товаров на внутренний рынок таких крупных рынков, как Китай и Индия. Несмотря на ожидаемую в 2012 году рецессию в развитых странах Запада, глобальный экономический рост по оценкам МВФ будет не ниже 3,3%. В странах БРИКС рост экономики составит около 6%.

«Развивающиеся из года в год экономические связи в рамках ШОС и Таможенного союза дают основания предполагать, что казахстанские товары в долгосрочной перспективе найдут своего потребителя, — говорит Шамиль Дауранов. — Вероятно, стратегические направления по индустриально-инновационному развитию Казахстана в ближайшие годы начнут давать первые результаты, а это в первую очередь должно сказаться на росте квалификации населения, снижении самозанятого населения и повышении производительности труда и, как следствие, налоговых поступлений в государственный бюджет от несырьевых предприятий».

Можно сказать, что финансовая и макроэкономическая устойчивость Казахстана позволяют в течение некоторого периода обеспечивать финансирование всех обязательных социальных платежей. Непосильных обязательств у государства сегодня нет. Некоторую тревогу вызывает только активизация внешнего заимствования со стороны государственных финансовых институтов, так как в случае дефолта их обязательства лягут на государство. «Безусловно, запас по надежности и возможностей для расширительной фискальной политики у Казахстана намного больше многих европейских стран, — говорит Сабит Хакимжанов. — Но и возможностей для непредвиденных расходов у нас тоже намного больше. Например, на реструктуризацию БТА ушло более 6 млрд долларов денег налогоплательщиков. И еще уйдет. Существуют другие риски. И проблемы в основном связаны с непрозрачностью внебюджетных расходов и условными обязательствами правительства. Поэтому фискальная стабильность будет зависеть от двух факторов. От цен на сырье и от риска роста условных обязательств правительства и превращения их в безусловные. Первое от нас не зависит. Нужно сосредоточиться на втором».

Похоже, в логике властей снижение уровня роста соцрасходов актуально больше с точки зрения контроля инфляции, чем оздоровления бюджета. В любом случае это повод задуматься над тем, как обеспечить качество жизни граждан, не оказывая давления на госфинансы. Тем более что в Казахстане явно имеется потенциал для решения этой задачи.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики