Как у государства за пазухой

Предложенная правительством Концепция реформирования пенсионной системы заявляет своей целью обеспечение безбедной старости граждан

Пенсионная реформа, начатая в прошлом году с упразднения частных накопительных пенсионных фондов и объединения пенсионных активов в государственном ЕНПФ, продолжается. В начале мая на обсуждение профессиональными участниками финансового рынка вынесен проект Концепции дальнейшей модернизации пенсионной системы РК до 2030 года. Разработало документ Министерство труда и социальной защиты. Принят он будет указом президента, а поэтому мы не станем свидетелями горячих дебатов в парламенте по поводу реформы. Хотя у депутатов будет возможность показать себя перед избирателями во время внесения изменений и дополнений в ряд законов, в том числе «О пенсионном обеспечении», поскольку это необходимо для претворения в жизнь положений концепции.

Источники для старости

Концептуально принятая в Казахстане накопительная пенсионная система не меняется: в основе пенсионного обеспечения граждан остаются обязательные пенсионные взносы в размере 10% от доходов, как и раньше. Однако источники пополнения пенсионных счетов расширяются за счет участия работодателя в обеспечении своих работников на старости лет. Платеж, ставка которого определена в 5% от доходов, можно расценивать как дополнительный социальный налог. Отчисления будут также поступать в ЕНПФ и пойдут на формирование так называемой условно-накопительной части пенсии. Эти деньги будут прибавляться к пенсии пожизненно, однако они не наследуются, поскольку не являются собственностью человека, а остаются на счетах в ЕНПФ и служат для текущих выплат другим пенсионерам.

Как сказал глава Национального банка Кайрат Келимбетов, условно-накопительная система работает так же, как и накопительная, но с небольшими отличиями. «Если ты не дожил, то можешь и не получить»,— объяснил он. При разработке условно-накопительной схемы разработчики вдохновлялись шведской моделью пенсионного обеспечения: по словам г-на Келимбетова, за образец взяты некоторые ее элементы. Но, на наш взгляд, ничего нового и иноземного в ней нет: по похожему принципу работал пенсионный фонд СССР, приказавший долго жить в 1990-е. Ожидается, что условно-накопительная часть пенсионной системы окончательно оформится к 2050 году.

Как уже было сказано, пенсии будут дополняться отчислениями в размере 5% от фонда заработной платы, которые с 1 января 2014 года обязаны перечислять предприятия в счет работников, занятых на вредных производствах. С 2016 года планируется поэтапно увеличить обязательные профессиональные пенсионные взносы до 10%. «Эта мера способствует поддержанию приемлемого уровня нагрузки для субъектов экономической деятельности»,— считают разработчики проекта. И еще одна цитата: «Для стимулирования работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда, законодательно закреплено, что в случае улучшения условий труда и оптимизации таких рабочих мест, по результатам аттестации рабочих мест уплата ОППВ не осуществляется». Отметим, что подобные положения коррупционны по своей сути: всегда можно подтасовать результаты аттестации или заинтересовать проверяющих, ведь речь идет о больших деньгах. В целом увеличение нагрузки на работодателей (стоит вспомнить еще и возможность введения выплат работодателями же взносов по обязательному медицинскому страхованию) обычно приводит к росту теневых доходов, а значит, необходимо выстраивать очень четкое и грамотное налоговое администрирование, и это отдельная проблема.

Похоже, разделение ответственности и затрат становится концептуальной основой социальной государственной политики

Кроме того, остается базовая пенсия «от государства», хотя размер ее будет теперь дифференцирован в зависимости от трудового стажа; сохраняется и солидарная пенсия, также выплачиваемая из госбюджета всем, кто имеет стаж работы не менее полугода до 1998 года. Понятно, что со временем значение солидарной системы будет снижаться: как подсчитали авторы концепции, после 2043 года станет действовать только накопительная система.

«Мы считаем, что идем по правильному пути, потому что нагрузка всегда должна быть распределена между работодателем, работником и государством»,— уверен г-н Келимбетов. Похоже, разделение ответственности и затрат становится концептуальной основой социальной государственной политики. Это одна из заявленных целей и самой концепции модернизации пенсионной системы наряду с заботой о достойном уровне жизни в старости.

Однако у экспертов есть сомнения, что все задуманное исполнится в «чистом виде» и даст ожидаемые результаты. «Дополнительные изменения, которые планируются, должны будут увеличить давление на частный сектор и могут привести к замедлению темпов роста реальных располагаемых доходов населения: в условиях, когда эти изменения будут касаться всех производителей, они смогут переложить эти издержки на своих работников. Кстати, проблема с финансированием пенсионного фонда из-за общего старения населения, которая сейчас характерна для всех развитых стран, при таком варианте пенсионной системы не будет решаться, то есть задела на будущее здесь не видно»,— полагает аналитик инвестиционного холдинга «ФИНАМ» Антон Сороко.

Око государево

В целом, если говорить о части проекта концепции, напрямую касающейся пенсионного обеспечения, государство предстает в роли «старшего брата»: оно знает, как лучше обеспечить своих граждан в старости и не может это дело передоверить самим гражданам. В пример можно привести положение, которое, скорее всего, вызовет много дебатов среди состоявшихся пенсионеров: предлагается отменить единовременную выплату пенсионных накоплений из ЕНПФ, за исключением небольших сумм (до 12 минимальных пенсий; в 2014 году минимальная пенсия — 20 782 тенге, то есть единовременная выплата составит около 250 тыс. тенге). Пенсии из единого фонда можно будет получать по графику ежемесячно или ежеквартально либо по договору аннуитета из страховой компании.

По действующему законодательству единовременная выплата из пенсионного фонда ограничена 30-кратной величиной минимальной пенсии, установленной законом о бюджете на год получения, и производится раз в год. А если накопленная сумма меньше этой величины, то можно выбрать из фонда все деньги разом.

В 2014 году единовременная выплата составит 624 тыс. тенге. В Казахстане около 1,8 млн пенсионеров; если даже четвертая часть получает накопительную часть из ЕНПФ, то счет пойдет уже на миллиарды тенге. Не случайно в проекте концепции единовременные выплаты названы «изъятиями», а государству хотелось бы держать кубышку в целости, поэтому лучше размазать накопления по году, заботясь о благополучии стариков. По существующей модели пенсионеры, получив годовую выплату накоплений, могут ею располагать по собственному усмотрению: оплатить лечение, операцию, лекарства, открыть депозит в банке и т.д. Если пройдет предложение Минтруда, то у них такой возможности не будет.

То есть выплаты из ЕНПФ будут аналогичны аннуитетным платежам из страховой компании (СК). Отметим, что госорганы намерены взять на себя и обязанности частных СК: авторы документа предлагают, чтобы все выплаты из ЕНПФ и страховых компаний шли через ГЦВП.

Одним словом, в пенсионной концепции еще сильнее ощущается тенденция усиления роли государства в регулировании не только финансового сектора, что было уже заметно в финансовой концепции-2030, но и других сфер жизни из благих побуждений. «Очень сильно прослеживается огосударствление и сужение вообще частного рынка. То есть ощущение такое, что все идет в сторону госрегулирования — оно ужесточается»,— так прокомментировала инициативы правительства и Национального банка председатель правления Народного банка Казахстана Умут Шаяхметова.

Разработчики объясняют присутствие в финсекторе «государева ока» происходящим в мире усилением контроля и надзора за финансовой деятельностью пенсионных фондов. В проекте есть ссылка на опыт Германии, где принят закон об усилении независимого надзора и управления финансовыми рисками, и Норвегии, где ужесточена система определения финансовой состоятельности частных пенсионных фондов. Но, добавим, в этих странах частную пенсионную систему не упразднили.

В еще большей степени «огосударствление» прослеживается в инвестиционной декларации ЕНПФ.

Рынок увянет, не созрев

Эта часть документа наиболее актуальна для финансистов. «Мы будем ее <концепцию> обсуждать и в Ассоциации финансистов Казахстана, и в Национальной палате предпринимателей, и говорить, что мы хотим в ней изменить»,— сказала г-жа Шаяхметова, отвечая на вопрос «Эксперта Казахстан».

Что предлагают разработчики документа? «В целом политика инвестиционного управления пенсионными активами ЕНПФ останется умеренно консервативной. Основными приоритетами при инвестировании пенсионных активов будут являться сохранность, поддержание достаточного уровня ликвидности, обеспечение доходности в долгосрочной перспективе на уровне или выше инфляции»,— предполагают они.

Хотя говорится, что сохранность и высокая доходность будут обеспечиваться инвестициями в различные финансовые инструменты, на самом деле деньги будут вкладываться всего в три класса активов: государственные и квазигосударственные ценные бумаги, депозиты банков и иностранные бумаги. Напомним: управлять пенсионными активами будет Национальный банк (НБРК). Вот как определил инвестиционные лимиты ЕНПФ Кайрат Келимбетов: «В ГЦБ и квазигосударственные бумаги, включая наше любимое народное IPO,— 50%. Раньше 20% активов вкладывались в облигации банков. Сейчас мы говорим, что до 50% могут быть вложены в различные банковские инструменты, в том числе и вклады в БВУ, на аукционной основе по принципу «инфляция плюс 1,5% и выше». Цель очень простая: чтобы и по ГЦБ, и по депозитам наша доходность была выше инфляции. Бюджету не надо ничего компенсировать пенсионерам. Так как все эти инструменты в тенге, мы хотим их все хеджировать: до 35% вкладывать в зарубежные инструменты». Он добавил, что у НБРК 15-летний опыт управления активами Национального фонда, а они вложены в инструменты иностранных эмитентов.

В интервью агентству «Рейтер» глава Нацбанка сказал, что в будущем инвестпортфель ЕНПФ должен быть полностью сбалансирован и распределен следующим образом: по 33% ГЦБ, банковских депозитов и бумаг зарубежных эмитентов (см. график 1).

Антон Сороко назвал список инструментов, в которые можно будет вкладывать пенсионные средства, «слишком консервативным» и требующим расширения. «На банковских депозитах много не заработаешь, это чаще инструмент уменьшения рисков при инвестировании, чем действенный способ обогнать инфляцию»,— считает он.

Корпоративных бумаг в этом списке нет. На деле это означает, что основным источником финансирования для предприятий останутся банковские кредиты. Казахстан больше 20 лет развивал свой фондовый рынок, чтобы у компаний была альтернатива, из какого источника финансироваться. По мнению Умут Шаяхметовой, предлагаемая инвестиционная стратегия ЕНПФ с исключением сектора корпоративных ЦБ похоронит рынок ценных бумаг.

При этом у Нацбанка такая позиция: мы дадим «длинные» деньги банкам (предположительно сроком 5–10 лет), а те будут кредитовать экономику. Однако требуемые для получения пенсионных денег ставки — «инфляция+» и аукционный метод отбора банков по принципу «кто больше предложит, тот и получит» значительно повысят стоимость кредитов для конечных заемщиков. «Когда устанавливается просто какая-то шкала, а затем говорят, что при этом будет аукцион, и тот банк, который даст выше ставку — он и получит депозит, то, наверное, это совершенно неправильно. Потому что если говорить о том, куда дальше эти депозитные деньги будут направляться,— это все-таки деньги пенсионного фонда и деньги вкладчиков. Если на более рискованные инструменты — такие, как потребительские займы, то, конечно, банк может взять и под 20%, и под 56% выдать, например»,— так ответила г-жа Шаяхметова на вопросы «Эксперта Казахстан», выгодно ли банкам принимать пенсионные деньги по предлагаемой цене.

По ее словам, финансисты предлагают разрешить банкам привлекать средства ЕНПФ под облигации. «То есть идти все-таки через биржу и рынок ценных бумаг. Так как биржа — это тот инструмент, который даст прозрачность, даст ликвидность этому рынку, возможность четко понимать и оценивать»,— отметила глава Народного банка.

Пока этот вопрос обсуждается. Но если инвестиционная стратегия пройдет в заявленном виде, то мы получим отсутствие конкуренции, непрозрачность и манипуляции ставками, о чем подробно говорит член правления — директор департамента исследований Halyk Finance Сабит Хакимжанов (см. «Частное размещение»).

Через тернии

Во многих странах проблема пенсионного обеспечения обостряется из-за старения населения: по некоторым данным, через 30–40 лет число пожилых людей превысит число тех, кто не достиг 15-летнего возраста. Поэтому многие государства реформируют пенсионные системы. В концепции одной из причин казахстанской реформы называется снижение коэффициента замещения (отношение пенсии к заработной плате). По данным разработчиков документа, коэффициент замещения в Казахстане превысил 44% от среднемесячной зарплаты. Однако, утверждают они, согласно актуарным расчетам Всемирного банка, при сохранении действующих параметров пенсионной системы он снизится с 44,6% в 2014-м до 26,4% в 2030 году и 12,8% в 2050 году. Какие цифры брались за основу, непонятно.

Заявленной властями причиной разрушения частной накопительной пенсионной системы стала низкая доходность инвестиций, не покрывающая инфляцию. В результате государству приходилось компенсировать убытки вкладчикам НПФ, выходящим на пенсию. Согласно законодательству, государство гарантирует пенсионные накопления в размере внесенных взносов плюс инфляция на момент достижения пенсионного возраста. Вину за неправильную инвестиционную деятельность возложили, естественно, на частные НПФ.

Интересно, что сейчас авторы концепции, называя причины неэффективности старой модели НПС, об этом даже не вспоминают. Они связывают ее «с внешними макроэкономическими условиями», среди которых называют «наличие неформальных трудовых отношений и теневого сектора в экономике, сужающих охват населения услугами НПС; относительно низкий уровень оплаты труда, ограниченные инвестиционные возможности, относительно высокий уровень инфляции». И делают вывод о неизбежности модернизации системы пенсионного обеспечения.

Перечисленные «внешние макроэкономические условия» никуда не делись, но правительство, очевидно, ощущая свое бессилие в борьбе с ними, предпочло сломать пенсионную систему с частными фондами и практически на том же поле, при тех же условиях создать государственный фонд.

«Реформа пенсионной системы с самого начала казалась мне не самой оптимальной — рынок независимых пенсионных фондов был просто демонтирован; хотя я сильно сомневаюсь, что государственный ЕНПФ сможет побороть ключевую проблему, из-за чего были упразднены НПФ: необходимость показывать стабильную доходность на уровне “инфляция+”»,— говорит Антон Сороко.

Можно возразить эксперту: при тотальном контроле и надзоре государства, что у нас сейчас и происходит, случаются и не такие чудеса.

Читайте редакционную статью: Яйца в профиль

Частное размещение

Предложенная концепцией инвестиционная стратегия ЕНПФ означает возврат к плановой экономике, считает член правления — директор департамента исследований Halyk Finance Сабит Хакимжанов.

— Согласно инвестиционной стратегии, пенсионные деньги будут в основном вкладываться в государственные и квазигосударственные бумаги. Как это повлияет на развитие фондового рынка в целом?

— ЕНПФ — настолько большой игрок, что цены на первичном рынке будет определять практически единолично или по договоренности с Минфином. Это называется частное размещение: один покупатель, один продавец. Упростится возможность манипулирования спросом на ГЦБ и, соответственно, ставками. Ставки будут определяться очень непрозрачным способом, нерыночно. Это значит, что кривая доходности не будет нести полезной информации. По квазигосударственным бумагам проблемы те же. Доминирование рынка ЕНПФ превращает этот рынок в площадку частных размещений. Значит, непрозрачные решения, отсутствие контроля со стороны инвесторов, низкая эффективность использования средств, низкая доходность пенсионных активов. Это не рынок, а возврат в плановую экономику. Единственное утешение в том, что теперь, когда регулятор уже не может оправдывать жесткие ограничения на инвестиции заботой о сохранности пенсионных активов, забрезжила надежда на либерализацию рынка ценных бумаг.

— Как, на ваш взгляд, будет развиваться сектор корпоративных ценных бумаг? Кто будет покупать негосударственные ЦБ? Будут ли они востребованы банками и страховыми компаниями?

— Среди внутренних институциональных инвесторов остаются только банки и страховые компании. Но пока они сильно зажаты ограничениями по минимальному рейтингу эмитента. Также остаются зарубежные инвестиционные фонды, но в текущих условиях слишком высокого валютного риска они заинтересованы только в выпусках еврооблигаций, деноминированных в валюте. В таком случае список казахстанских эмитентов, которым это интересно и которые способны на это, очень короткий. К примеру, банки, основная группа эмитентов еврооблигаций, сейчас не заинтересованы в выпуске валютных облигаций, так как спросом пользуются в основном тенговые кредиты. Для повышения интереса со стороны иностранных инвесторов к тенговым негосударственным ценным бумагам НБРК необходимо стать более независимым институтом и провести реформу денежно-кредитной политики. В частности, Нацбанк должен перейти от политики фиксированного курса к инфляционному таргетированию, то есть стабилизировать процентные ставки на внутреннем рынке.

— Будет ли меняться процент вознаграждения по ГЦБ, если ЕНПФ априори должен инвестировать свои средства в них? Если купон не будет покрывать инфляцию, выгодно ли будет покупать эти бумаги другим институциональным инвесторам?

— Вероятно, Минфин и ЕНПФ договорятся об индексированном долге, то есть привяжут купон к инфляции с некоторой премией. Скорее всего, премия будет минимальная. Для добровольного нерегулируемого инвестора это неинтересно. Но интерес институциональных инвесторов, СК и банков, будет формироваться не только потребностями их клиентов, но и пруденциальным регулированием. Регулятор может всегда убедить регулируемого инвестора захотеть то, что ему на самом деле не нужно.

— Как вы думаете, смогут банки платить за вклады за счет пенсионных денег инфляция + 1–1,5%?

— Многое зависит от денежно-кредитной политики, от сроков размещения, от рейтинга банка, от того, как он будет использовать привлеченные средства. При фиксированном курсе процентные ставки большую часть времени ниже инфляции, но периодически вырастают. То есть многим банкам большую часть времени такие депозиты будут неинтересны. По мере усиления риска девальвации такие депозиты будут становиться более интересными, так как рост инфляции после девальвации намного ниже самой девальвации. Но в этом случае в проигрыше заведомо окажутся инвесторы, то есть пенсионные вкладчики.

— В таком случае по какой цене банки будут размещать эти деньги? Как тут совместить интерес ЕНПФ, то есть вкладчиков и будущих пенсионеров, и экономики, которой требуются длинные дешевые деньги?

— Это нерыночный механизм и нечувствительный к риску. Регулятор все время говорит о том, что пруденциальное регулирование должно обеспечить чувствительность к риску. Но это единый принцип. Он должен применяться как к частным управляющим, так и к государственным. Более рискованные заемщики должны платить больше. Мерой риска, несовершенной, но по крайней мере не зависящей от эмитента и правительства, является рейтинг. Он должен влиять на стоимость фондов. Эти риски сильно искажены гарантиями по депозитам. Более прозрачным механизмом являются облигации, так как к ним, кроме ЕНПФ, будут иметь (если будут) доступ и другие инвесторы. Но в любом случае структура цен, которая формируется искусственно, через административные правила, которая пытается имитировать рынок, никогда не сможет достичь этого так же эффективно. Во всех развитых странах финансовый рынок справляется с этой задачей сравнительно эффективно. Есть проблемы, но они прозрачны и исправимы. Нужно только провести анализ причин возникающих неэффективностей. С единым госуправляющим проблема имеет коренной и неисправимый характер. А что касается длинных денег для экономики, то давать их нужно на рыночной основе, а не субсидировать за счет пенсионных вкладчиков. Чтобы появились длинные деньги, нужно решать проблему с денежно-кредитной политикой, чтобы она создала возможности для трансформации срочности и снизила краткосрочные процентные риски и долгосрочные валютные риски, то есть риски, вернее, определенность периодических девальваций.

Без альтернативы

Концепцию модернизации пенсионной системы комментирует независимый эксперт Шамиль Дауранов.

— Почему, по вашему мнению, реформа пенсионной системы приняла именно такой вид?

— Прежде всего необходимо точно знать, что намерены проводить власти РК в части реформирования пенсионной системы. Признать несостоятельность действующей системы и предложить новую, базирующуюся на проверенных в других странах, на результатах ее внедрения? Или провести «текущий ремонт» действующей системы с изменением источников образования накопительного пенсионного фонда каждого гражданина? Можно предполагать, что речь может идти о возможном реформировании только инструментов, входящих в компетенцию Нацбанка, так как НБРК и его подразделения являются только операторами в области сбора пенсионных накоплений и размещения их на финансовом рынке. В целом же ответственность за формирование и эффективное функционирование пенсионной системы несет правительство. Намерения, по всей видимости, направлены на выстраивание вертикали налоговых сборов для всех налогоплательщиков, что, несомненно, может (при хорошо налаженном администрировании) расширить охват пенсионной системой социальных групп населения страны и минимизировать такие явления, как «серая зарплата», малое и индивидуальное предпринимательство. Я полагаю, данная мера будет более эффективной, чем действующая.

— Каких макроэкономических последствий можно ожидать?

— Переход от «добровольного» внесения взносов к «директивному» не должен негативно сказаться на макроэкономическом состоянии РК. Практически оборот денежной массы и формирование доходов предприятий и населения за счет изменения формы изъятия пенсионных доходов не изменится.

— Снова обойден вниманием механизм инфраструктурных облигаций. Почему казахстанские власти так боятся вкладывать пенсионные накопления в развитие страны?

— По этой проблеме сегодня нет однозначного ответа по окупаемости затрат и поступлению реальных (не косвенных) доходов. Есть мнение некоторых экспертов, которые не несут ответственности перед населением страны, о высокой эффективности инвестиций в инфраструктуру РК. Вероятно, если бы инфраструктурные объекты были частными предприятиями, то за счет перераспределения доходов они получали бы прибыль. Что касается трубопроводного транспорта, то средств казахстанских пенсионных фондов для их строительства явно не хватит. Поэтому инвесторы не заинтересованы в привлечении этих денег. Наиболее стабильным источником вложений для использования средств пенсионных фондов являются государственные ценные бумаги РК, которые привлекаются для финансирования дефицита государственного бюджета. Хотелось бы отметить, что за период реализации ГПФИИР не было построено ни одного предприятия с высоким уровнем рентабельности.

— Очевидно, что деньги на депозитах банков опять оказываются достаточно дорогими и для самих банков, и тем более для заемщиков. Есть ли смысл в размещении пенсионных средств на депозитах?

— К сожалению, сегодня процентная ставка центральных банков США и Европы, а также Китая значительно ниже, чем в Казахстане. Это обстоятельство стимулирует отток капитала из страны. Только инвестиции в крупные стратегические предприятия привлекают крупных инвесторов. Казахстанские банки специализируются на кредитовании сферы среднего и малого бизнеса, а также населения. С учетом ставки НБРК (плюс 0,5% к прогнозируемой среднегодовой инфляции) номинальная ставка по кредитам колеблется в коридоре 15–18% годовых. Такие кредиты посильны в основном для торгового бизнеса, так как они краткосрочные. В такой финансовой среде депозиты пенсионных фондов также обеспечивают минимальный размер коридора по доходности — 7%.

— К чему приведет повышение налогов по фонду оплаты труда на 5% (а также, возможно, +3% по медицинскому страхованию, итого +8% на ФОТ)? Как поведет себя в этой ситуации бизнес?

— Как выше было сказано, дополнительных отчислений налога в пенсионный фонд не произойдет. Ранее перечисление пенсионных взносов производили предприятия из фонда оплаты труда, потом было принято решение эти отчисления приравнять к заработной плате и считать их добровольными отчислениями населения в пенсионный фонд. Теперь эти средства снова войдут в состав фонда оплаты труда и будут в качестве пенсионного налога перечисляться работодателем в ЕНПФ.

Что касается медицинского страхования, то это мероприятие было прервано в середине девяностых годов ввиду некачественного менеджмента, однако проблему нужно решать. Без медицинской страховки не получит развития отрасль здравоохранения.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики