Выдает системную ошибку

Казахстанским властям следовало бы провести ревизию принципов своего функционирования. Это позволило бы избежать множества недоразумений

Выдает системную ошибку

Кабинет министров, сформированный около месяца назад, начал свою работу, получив с ходу изрядную порцию критики от Нурсултана Назарбаева на расширенном заседании правительства, приуроченном к ежегодному посланию президента народу Казахстана. Что это могло бы значить?

Состав кабинета хотя и мало изменился, все-таки претерпел некоторые трансформации. Серик Ахметов получил повышение до первого зама премьера. Кайрат Келимбетов был повышен до вице-премьера, передав портфель министра экономического развития и торговли Бакытжану Сагинтаеву. Асет Исекешев, напротив, лишился должности вице-премьера, оставшись, тем не менее, министром индустрии и новых технологий. Произошли и некоторые другие незначительные перестановки на позициях министров и вице-министров. Означает ли это, что в курсе правительства, в частности в экономической политике, что-то изменится?

Дважды два

Политолог Досым Сатпаев, комментируя ситуацию, говорит следующее: «Некоторое обновление, конечно, произошло. Но надо исходить из того, что при анализе состава казахстанского правительства не стоит распылять внимание на все кадровые перестановки, а лучше попытаться понять, были ли затронуты основные игроки, присутствовавшие в предыдущем кабинете — так называемые теневые мозговые центры. Так вот, в этом смысле никаких серьезных изменений не произошло».

Под «мозговыми центрами» г-н Сатпаев подразумевает группы в правительстве, которые конкурируют за право формировать экономическую стратегию, за возможность заниматься экономическим планированием. И в данный момент речь идет о командах двух людей — Карима Масимова и Кайрата Келимбетова. «Два эти человека давно уже являются негласными конкурентами за звание главных экономических менеджеров в стране, — поясняет политолог. — Они активно принимали и все еще принимают участие в подготовке экономических программ. Причем произошло повышение внутри правительства Кайрата Келимбетова до статуса вице-премьера. В свое время г-н Келимбетов был руководителем Фонда национального благосостояния “Самрук-Казына”. Его появление в правительстве после ухода из фонда многие рассматривали как понижение, что до определенной степени так и было. Но на данный момент мы видим реванш». Кайрат Келимбетов смог укрепить свои позиции, и при этом сейчас он курирует ряд важных сегментов казахстанской экономики. «В правительстве как было два центра, так и осталось, — резюмирует эксперт. — Остальные министры пока просто создают общий фон».

Основные уже существовавшие госпрограммы были распределены между заместителями председателя правительства. «Те планы, которые были приняты несколько лет назад в рамках форсированного индустриально-инновационного развития, и другие будут реализовываться и нынешним правительством, — говорит г-н Сатпаев. — Конечно, они будут претерпевать определенные изменения и дополнения. Сценарии развития, которые представил Кайрат Келимбетов, тоже никуда не исчезли и будут учитываться. Если вы помните, он дал два сценария: оптимистический и пессимистический. Оба связаны, как принято, с ценой нефти на мировых рынках. Ожидать от нынешнего правительства чего-то революционного не стоит, потому что задачи, которые были поставлены президентом перед кабинетом несколько лет назад, будут оставаться в фокусе внимания и дальше».

Караси-идеалисты

Но все-таки что означал гнев президента, который тот выплеснул на правительство после того, как кабинет был явно не без его же одобрения уже сформирован? «Вы знаете, устраивать время от времени разнос — это обычная президентская практика. Как говорят, на то и щука, чтобы карась не дремал, — говорит Досым Сатпаев. — Согласитесь, если бы президент был действительно серьезно недоволен правительством, вряд ли Карим Масимов получил бы в очередной раз карт-бланш». Справедливость такого вывода подтверждает и то, что министры на заседании, получившие «тройки» в общем и «неуды» за конкретику, выглядели скорее озабоченными, нежели расстроенными.

Возможен ли был другой вариант развития событий, когда премьером стал бы другой деятель и состав кабинета изменился бы более радикально? «Конечно, возможен. В связи с событиями в Жанаозене тот же Умирзак Шукеев, которого прочили на пост премьер-министра, вынужден был перейти на позицию руководителя “Самрук-Казыны”. И президент, исходя из этого, решил Карима Масимова оставить на своем посту…» — говорит Досым Сатпаев.

Однако это не меняет ситуацию кардинально. Критику, которая из уст президента прозвучала в адрес правительства, напоминает политолог, слышали в свой адрес и другие министры в другие годы. И то, что не все программы, которые были одобрены, реализуются, и медлительность уже осуждались президентом на подобных заседаниях предыдущих кабинетов. «Речь идет об общей проблеме, которая характерна для всех казахстанских правительств. Имеется в виду все-таки не очень эффективное госуправление на среднем и низовом уровне, на котором неплохие государственные программы просто вязнут. Эта болезнь заражала практически все правительства РК. И последнее правительство отнюдь не является тут исключением», — констатирует г-н Сатпаев.

План покажет

Попытаемся все же разобрать обвинения в адрес правительства попунктно. Один из камней был брошен в огород Асета Исекешева. Фактически ему вменили в вину частичный не то чтобы провал, но «недореализацию» программы форсированного индустриально-инновационного развития. Однако стоит напомнить, что это далеко не первый пример, когда программы в РК не воплощались в жизнь. И уж точно не самый вопиющий случай такого рода.

Как верят японцы, вина за любую системную ошибку лежит на первом руководителе, поскольку именно он, а не кто-либо другой, отвечает за строение системы. Следовательно, ему и исправлять не совсем ладно работающий механизм. Если одна и та же проблема возникает из раза в раз с разными исполнителями, на что указывает г-н Сатпаев, она явно носит системный характер. Так вот, постоянно исчезающие в небытие госпрограммы, которые остались, несмотря на четко заданные цели, нереализованными вовсе или реализованными не вполне — это хроническая болезнь казахстанской власти. Попробуйте ради эксперимента найти на сайтах госорганов хотя бы одно упоминание о кластерной программе, столь шумно некогда обсуждавшейся. Все подчищено. Как будто ее не существовало.

Что касается госпрограммы форсированного индустриально-инновационного развития, она как-то исполняется и даже приносит пользу. Но, как верно заметил Нурсултан Назарбаев, не совсем так, как следовало бы. «Вот результат наших громких докладов. Из 31 крупного проекта, а это 90% общего объема инвестиций по Карте индустриализации, только 5 проектов связаны с производством готовой продукции, 11 проектов предполагают производство продукции более низких переделов, которой нам не нужно было. По реализуемым более 220 проектам 80% инвестиций направляются в нефтегазовый и горно-металлургический сектора», — отметил президент и поручил продолжать поиски проектов с высокой добавленной стоимостью.

Почему, в отличие от предыдущих инициатив, ГП ФИИР более или менее воплощается в жизнь? По нашему мнению, дело в том, что она ближе президенту ментально. Нурсултан Назарбаев сформировался как руководитель в советские годы. И, несмотря на то что сам он много раз повторял за другими слова о всесильной руке рынка, его, похоже, всегда смущала все же невозможность держать под контролем экономику и планировать ее параметры. Сегодня, когда в результате кризиса тезисы либеральной экономики и на Западе-то оказались под сомнением, президент Казахстана получил внутреннюю убежденность, что плановая экономика все-таки не так страшна, как ее малевали. Поэтому принципы ГП ФИИР, которая утверждалась и принимала реальные очертания в кризис, уже ближе к плановой экономике, чем к принципам чисто рыночным, которым без особого успеха пытался следовать Казахстан прежде.

Сама по себе данная госпрограмма мало что из себя представляет — это лишь коллекция собранных по старым документам красивых фраз. Однако ее плюсом является четко заданная направленность на индустриализацию. Главный же механизм ФИИР, который позволяет этому проекту не сгинуть, — это Карта индустриализации. То есть, по сути, список предприятий, которым государство оказывает поддержку. Понятно, что список этот конечен, поэтому, чтобы получить помощь, в заветный лист еще нужно попасть. И понятно также, что попадают в него в первую очередь те, кто имеет влияние в Астане. Ясно также, что в столице сильны совсем не представители обрабатывающей промышленности, а сырьевики, поскольку экономика у нас на данный момент сырьевая. Так что вряд ли стоит удивляться и тому факту, что на выходе львиная доля инвестиций пошла совсем не туда, куда следовало бы.

В своем интервью «Эксперту Казахстан» экономист Шамиль Дауранов некоторое время назад рассказывал, что он, участвуя в мониторинге эффективности ГП ФИИР, постоянно видит примеры того, как помощь по программе часто получают предприятия, продукция которых совершенно никому не нужна. На нее попросту нет спроса. Зато многие производители, работающие на более интересных рынках, в Карту индустриализации попасть даже не пытаются, полагая, что лишь впустую потратят время, обивая пороги министерств и акиматов. Впрочем, очень может быть, что они ошибаются.

В самом по себе планировании, в том числе стратегическом, ничего плохого нет. Им занимаются все крупные транснациональные компании, да и правительства многих стран тоже. Однако суперплановая экономика, базирующаяся на простом достижении неких показателей, а не на удовлетворении существующего или будущего спроса и отраслевом балансе, обречена. В этом убедились все жители Советского Союза. Проблема была осознана еще председателем совета министров СССР Алексеем Косыгиным. И если бы реформы последнего, предполагавшие достижение баланса между планированием и саморегуляцией экономики на микроуровне, не затормозили, возможно, мы до сих пор жили бы в СССР.

Хороший пример, иллюстрирующий, насколько нынешняя политика близка советскому планированию, привел, сам того не подозревая, президент на разбираемом нами заседании правительства. «Довольствоваться лишь тем, что отрасли и регионы сдали очередной индустриальный проект — это совершенно безответственно,  — сказал он. — Само собой новое предприятие развиваться не будет. Возьмем конкретные факты. По моему поручению “Миттал Стил” диверсифицировал свое производство и в 2010 году поставил на западе трубный завод. Я его попросил, и он поставил его в Актау», — сказал Нурсултан Назарбаев. Также президент «заставил» Миттала построить сортопрокатный завод. Однако продукция предприятия неохотно покупается внутри страны. Разобраться в причинах президент поручил главе ФНБ «Самрук-Казына» Умирзаку Шукееву. Между тем предприниматели, которым требуется сортовой прокат, знают, что с «Миттал Стил Темиртау» работать небольшими объемами дорого и неудобно. Действительно же большие объемы казахстанским потребителям, как правило, не нужны. Часто отечественные компании входят в крупный заказ из-за рубежа, тем самым снижая цену продукции для себя и осуществляя в дальнейшем реэкспорт. Так действует рынок, от которого все равно никуда не деться. И вряд ли правительство РК или тем более председатель «Самрук- Казына» может повлиять на группу Mittal Steel, заставив ее радикально снизить цены для Казахстана.

Итак, видно, что существующие методы реализации ФИИР несут в себе слабые стороны плановой экономики. Хотя чисто рыночные подходы и не оправдали надежд, все-таки в механизмы госпрограммы должны быть внесены корректировки хотя бы для адекватной оценки рынков, на которых поддерживаемое предприятие собирается работать. Кто и как эту оценку будет проводить — тема отдельной дискуссии. Также необходимо поставить фильтр на отраслевое соответствие проектов приоритетам программы.

Размножение бумаг

Президент также обвинил правительство в тотальной бюрократизации. «После первого тридцатипроцентного сокращения всех лицензий из 1015 разрешительных документов должно было остаться около 700 … а по итогам инвентаризации к концу 2011 года их стало 1137. Больше, чем после сокращения. Это просто чудеса какие-то! Уменьшаем госаппарат, но количество чиновников растет. Сокращаем разрешительные процедуры, а они увеличиваются», — возмущался Нурсултан Назарбаев. Кроме того, президент заметил, что канцелярия премьер-министра стала наращивать полномочия: «Из 15 тысяч поручений 80% дано правительством и канцелярией… Это же была канцелярия, мы же договаривались… А сейчас она раздает поручения, возвращает документы. Министрами, оказывается, управляет. Тогда давайте назовём ее по-другому!» — воскликнул президент Казахстана, добавив, что теперь каждый вице-премьер, получив поручение, должен сам его исполнить и докладывать лично ему, Нурсултану Назарбаеву, о результатах.

Попытаемся понять, каковы причины, а не симптомы болезни.

У размножения бюрократических процедур и роста числа чиновников есть совсем не чудесное объяснение. Полное протоколирование своих действий, сопровождающееся многочисленным сбором виз и подтверждений, возникает тогда, когда человек находится под постоянной угрозой быть в чем-либо обвиненным. Госсаппарат РК от самого верхнего до самого нижнего звена состоит из соперничающих группировок, каждая из которых ставит своей первой целью не развитие страны, а скорее собственное выживание. И для того, чтобы выжить, чиновникам необходимо постоянно документально подтверждать, что те или иные их решения, часть из которых могут оказаться ошибочными, приняты не самовольно, но прошли одобрение и согласование по всему кругу, абсолютно у всех заинтересованных сторон. Таким способом любой чиновник снимает с себя полноту ответственности и распыляет ее между другими.

Сам президент страдает от такого положения вещей. Например, он публично в свое время требовал клятвы от Асета Исекешева, что программа ФИИР будет реализована, и это выглядело даже по- своему комично. На заседании правительства Нурсултан Назарбаев снова прибег к тому же приему. «Отныне за каждое мое поручение все министры и руководители регионов лично, персонально отвечают передо мной», — сказал он. Тем самым между делом Нурсултан Назарбаев ослабил авторитет премьер-министра.

Проблема и в этом случае находится внутри системы. Поскольку в ней все более-менее серьезные вопросы делегируются не вниз, как должно быть, а вверх, и, накапливаясь, дожидаются там своего разрешения. В результате та же канцелярия премьера, которая может выдавать своего рода индульгенции от имени главы кабинета, стала крайне популярным местом у низших звеньев.

Президент также упрекнул министра финансов за то, что тот «добренький». Доброта заключается в том, что один из комитетов Минфина согласился заложить в бюджет расходы на проведение более трех тысяч разного рода мероприятий — по мнению президента, «многозатратных, но по сути бесполезных». «Все любят ездить в Казахстан на бесплатное, потому что мы хорошо встречаем. Это стало модным. Чуть стало лучше в экономике, сразу вал пошел всяких юбилеев и помпезных конференций, международных совещаний», — сказал Нурсултан Назарбаев. Собственно, нетрудно предположить, почему Болат Жамишев согласился все эти торжества и сборища финансировать из госбюджета. Иначе он перешел бы дорогу множеству группировок и подверг бы себя опасности. Теперь же, отказывая, он сможет спокойно ссылаться на волю президента.

Какая-либо активность и самостоятельность в Казахстане проявляется только теми чиновниками, которые заявляют о своих амбициях лично Нурсултану Назарбаеву. Однако за амбиции приходится расплачиваться, когда инициатива вязнет в болоте бесконечных утрясаний интересов и оборачивается против того, кто взял на себя какие-либо обязательства. В действительности министры меняются у нас не потому, что показывают свою неэффективность, а часто совсем по другим причинам. Что совершенно не мотивирует новых министров добиваться каких-либо внятных результатов, пока они занимают свои кресла. Собственно, нахождение в «обойме» вообще не зависит от реальных достижений. Менее результативный, но более обаятельный или внимательный деятель может рассчитывать у нас на более долгую политическую жизнь, чем эффективный.

«Из всех министров и вице-министров я лично могу выделить только Альберта Рау, который единственный показал себя как умелый управленец, когда возглавлял СПК “Сары-Арка”, — говорит политолог Талгат Исмагамбетов. — Все остальные сливаются в единый фон». Что, согласитесь, совершенно неправильно. И если бы они сливались в единый фон, будучи бездушными технократами с благими целями. К сожалению, и это можно сказать не о всех чиновниках высшего ранга.

«За прошедшие годы в рамках программы “100 школ, 100 больниц” из 103 запланированных объектов здравоохранения построено только 58. Кто администрирует это строительство? Минздрав. В чем дело? — спросил президент. — Так нельзя работать. Акимы куда смотрят? В послании 2011 года я поручил построить дополнительно 350 больниц и лабораторий, однако поддержаны расходы только по 7 объектам. Зачем мы тогда планировали столько? Зачем мы об этом объявляем? Я же не заставляю никого! Все, что мы планируем и делаем, должно быть всем обеспечено конкретно. Сказано — сделано. Не можем — не надо говорить об этом! Кто может дать мне ясный ответ? Почему происходят такие безобразия? Прошу премьер-министра лично разобраться и доложить», — приказал Нурсултан Назарбаев. Все это выглядит довольно грозно, однако каждый знает, что реально как за невыполнение плана, так и за неточное планирование — что, в общем, ничем не лучше — никто особой ответственности не понесет.

Это действительно большая, глубинная проблема, и корни ее лежат в философии сдержек и противовесов, которая, конечно, имеет и свои огромные плюсы. Однако минусы также слишком очевидны. Каждая, даже полезная, инициатива в недрах нашей власти подвергается сдерживанию и ей неизменно находится какой-нибудь противовес.

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?