Неравный брак

В трехсторонних переговорах, предшествующих созданию ЕАЭС, Казахстан определенно оказывается проигравшим

Неравный брак

В январе 2015 года Белоруссия, Казахстан и Россия создадут Евразийский экономический союз. А уже 1 мая нынешнего года должен быть готов договор, который формально зафиксирует факт создания этого объединения. Документ создается в страшной спешке, так что его итоговое качество оставит желать лучшего: оно будет не больше, чем на три с минусом.

Исходя из политической целесообразности Москва, Минск и Астана приняли в свое время решение о создании экономического союза в беспрецедентно короткие сроки. Однако бешеный темп написания главного документа этого объединения — союзного договора — ведет к тому, что тот, во-первых, безмерно распухает, а во-вторых, в него попадает масса случайных пунктов. Причем кто выигрывает от этого, догадаться несложно: тот, кто хоть как-то, в силу того, что обладает более мощным бюрократическим аппаратом, может контролировать вал информации, которая проходит через Евразийскую экономическую комиссию.

Договор, который дороже денег

Подготовка договора ведется следующим образом. Первоначальные версии его глав создают рабочие группы, состоящие из представителей трех стран и одного — от наднационального органа, Евразийской экономической комиссии. В качестве экспертов выступают представители профильных министерств. То есть если, например, речь идет о госзакупках — это чиновники министерств финансов трех стран, если о транспорте — представители министерств транспорта и так далее. Каждый является носителем своей ментальности и традиций регулирования. За двадцать с лишним лет три страны довольно сильно разошлись в нюансах, а кое-где и в существенных вещах, особенно если какая-либо сфера не регулировалась при СССР. В итоге создаваемые документы — это или некий компромисс между правилами, которые утвердились в трех государствах, либо, если одна из сторон посчитала что-то принципиально важным для себя, версия той стороны, которая «пробивает» какую-то норму. В большинстве случаев речь идет о российских переговорщиках. Что касается Белоруссии, похоже, она выбрала для себя такую стратегию: определила весьма ограниченный круг отраслей, которые она будет отстаивать до последнего, например агропром; по всем же остальным позициям легко соглашается с любыми предложениями других сторон.

Если эксперты не могут согласовать позиции, то вопрос выносится на уровень вице-премьеров, курирующих задачи интеграции. Когда вице-премьеры не находят решения, вопрос выносится на уровень премьеров. Когда же и они не соглашаются друг с другом, тему обсуждают президенты. Такая многоуровневая система кажется логичной. Однако на практике рабочие группы не могут сойтись по огромному числу вопросов. Например, на последних переговорах зарезервированные на два полных дня комнаты были заняты от силы полдня, поскольку переговорщики по одним вопросам согласились друг с другом очень быстро, а все оставшиеся обсуждать отказались, вынеся их на вице-премьеров.

Дальше происходит следующее. Освоить весь объем информации вице-премьеры физически не в силах. Они узнают у своих подчиненных, какая позиция выгодна их стране и, не вдумываясь, начинают биться, отстаивая свою версию статьи договора. И тут все зависит от самоуверенности переговорщика, представляющего каждую из сторон.

Переговорная слабость

Казахстанские чиновники и представители ассоциаций, вовлеченные в переговорный процесс, в один голос называют фундаментальной причиной наших неудач на этом фронте «низкую переговорную силу». Это определение часто употребляют, но редко объясняют его суть в каждом конкретном случае.

Общепринятая трактовка «переговорной силы» — это способность влиять на противоположную сторону в своих интересах, добиваться благоприятных для себя результатов. Никакого волшебного источника переговорной силы нет; это лишь совокупность методик общения, информированности о сильных и слабых сторонах своей позиции и позиции оппонента, крепких аргументов, а также решимости и возможности делать смелые шаги.

Наша переговорная слабость — это слабость нескольких уровней переговорщиков и политических фигур, участвующих в решении вопросов евразинтеграции. Во-первых, это зачастую низкий уровень информированности членов переговорных групп о положении дел у себя и у оппонентов. Вот пример: на переговорах одной из рабочих групп выясняется, что казахстанская и белорусская стороны не владеют информацией о налоговом режиме тех или иных предприятий на их собственной территории, а российская сторона владеет информацией о налогообложении во всех трех странах. Они нас знают, мы их — нет. Надо ли говорить, что в такой ситуации россияне иногда буквально высмеивают незрелые аргументы своих партнеров по союзу.

Члены рабочих групп от Казахстана не могут действовать в полную силу, поскольку это в основном сотрудники департаментов отдельных министерств, которые и так хронически завалены работой. У наших переговорщиков часто узкий мандат: они выстраивают свою линию переговоров вокруг трех-четырех тем повестки и не готовы торговаться по широкому кругу тем, привлекая дополнительные аргументы, создавая «пустые повестки», используя их как рычаги для дополнительного давления на партнеров в протаскивании важных решений.

Не показывают устойчивости перед российским влиянием и переговорщики верхнего уровня: наших вице-министров и вице-премьеров часто приватно (когда переговоры рабочих групп заходят в тупик) уговаривают подписаться под объективно негативными для нас условиями соглашений. Это мотивируется необходимостью не затягивать процесс интеграции, декларированной главами государств. На казахстанских чиновников апелляция к силе президентского слова действует безотказно. Потом скороспелые соглашения и нормы становятся точкой опоры для последующего давления и дальнейших уступок наших переговорщиков. Например, казахстанская сторона не устает говорить об избыточном характере регулирования, предлагаемом в договоре о ЕАЭС, но именно такой кодифицированный вариант договора был согласован в конце концов главами трех государств.

Инструментарий «проталкивания» решений различается от кейса к кейсу. В основном это загрузка экспертных государственных органов трех стран огромным объемом информации, которую, например, казахстанские переговорщики не способны проанализировать в предлагаемые сроки.

Список применяемых методов противодействия сужается до попытки в ходе совещаний рабочих групп изменить отдельные пункты в свою пользу, нейтрализовать потенциально негативные нормы. Однако при таком раскладе можно лишь несколько минимизировать общий негативный эффект, поскольку отстоять свою позицию удается далеко не по всем пунктам. Да у казахстанских переговорщиков часто и не хватает времени и квалификации, чтобы определить потенциальный вред.

Односторонняя комиссия

Отдельная история — деятельность Евразийской экономической комиссии. По идее это наднациональный орган, то есть его сотрудники должны ставить интересы союза выше интересов отдельных его членов. На практике получается иначе.

Есть много свидетелей того, как российский вице-премьер Игорь Шувалов поднимал голос на членов комиссии, требуя принять то или иное решение: например, разрешить «Аэрофлоту» закупить самолеты за границей. Комиссия — это наднациональный орган. Было бы более-менее нормально, если бы представитель комиссии повышал голос на Игоря Шувалова, но не наоборот. Хотя и это, по-хорошему, неприемлемо. К слову, манеру общения Шувалова заимствовали и некоторые другие переговорщики российской стороны.

Кроме того, каждая из сторон, кроме казахстанской, пока что воспринимает своих представителей как агентов влияния. Белорусские представители минимум два раза в месяц отправляются в посольство своей страны в Москве, где получают инструкции от министерств относительно того, как себя вести. Что касается россиян, то поскольку офис комиссии находится в российской столице, члены комиссии постоянно находятся на связи с правительством РФ. И только представители Казахстана полностью утратили связь с казахстанским кабинетом министров и честно вживаются в роль наднациональных чиновников.

Стела у въезда в Целиноград (ныне Астана). 1984 год

Еще один важный момент: документ создают чиновники, со всеми вытекающими отсюда последствиями. С некоторого времени казахстанская сторона добилась того, чтобы на совещаниях и в работе над документом участвовали представители Национальной палаты предпринимателей. Но роль их скорее консультативная. К их высказываниям прислушиваются мало. Белоруссия — страна победившего госкапитализма, поэтому чиновники там вполне могут выступать с позиций своего бизнеса. Но вот российская сторона даже не подпускает своих деловых людей к документу. Только в середине февраля российские предприниматели смогли увидеть черновик договора. И это, к слову, много говорит об отношении российской власти к своему предпринимательскому классу. Однако поскольку в договоре очень многие пункты напрямую затронут бизнес, компании могут обнаружить в документе для себя много интересного.

При этом договор уже сейчас распух до более чем ста страниц текста, и это не считая огромного объема приложений к нему. Очевидно, что переработать весь этот объем, даже если общественности будет дано время с мая по декабрь, не удастся.

Не твое дело

Интересное в документе могут обнаружить не только предприниматели. В договоре содержится, например, такое общее положение: «Единое экономическое пространство — пространство, состоящее из территорий государств-членов, на котором функционируют однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных правовых норм, существует единая инфраструктура и проводится согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика в целях обеспечения свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы».

Российские чиновники и политики давно открыто проводят параллели между Евразийским союзом и Союзом Советским. И надо понимать: одними только декларациями, что "это не воссоздание Советского Союза", отделываться уже нельзя

Если по поводу таможни, торговли и движения капитала ни у кого не возникает вопросов, то даже такой момент, как движение рабочей силы, уже проблемный. Казахстан против перетока квалифицированных кадров в Россию, поскольку уровень зарплат в РФ для них выше. Справедливости ради нужно заметить, что очень многие из этих специалистов, готовых переехать в Россию, окончили российские же вузы на деньги российских налогоплательщиков. Так что казахстанской власти и бизнесу просто придется смириться с тем, что стоимость привлечения квалифицированной рабочей силы резко вырастет.

По поводу инфраструктуры: Казахстан и Россия так и не договорились о едином железнодорожном тарифе. Опять-таки Казахстан стоял до последнего, стараясь отстоять для себя более низкие тарифы. Что вообще совершенно логично: если Россия не может обеспечить дешевого тарифа на ж/д перевозки у себя, а Казахстан может, это должно быть исключительно проблемой России.

Интересный пункт — общая кредитная и валютно-финансовая политика. Стоит напомнить, что российский Центробанк до сих пор не то что не согласовывает, он этого и не должен делать, но даже не информирует центральные банки двух других союзных государств о резких изменениях курса рубля. Для того чтобы начать разговор о единой валютно-финансовой и кредитной политике, в действительности придется создавать единый центральный банк и переходить на единую валюту, к чему ни одно из государств пока явно не готово.

Ну и самое загадочное — это единая налоговая политика. Совершенно неясно, с какой стати Казахстан должен повышать свои налоги до уровня российских или полностью синхронизировать свое налоговое законодательство с российским. Если республика может себе позволить более низкие налоги и нормально функционировать, она просто обязана держать уровень налогов на нижней границе. Налоги идут на нужды государства, и вторжение в налоговую политику — это прямое покушение на суверенитет. Российская сторона сейчас пытается продавить норму, согласно которой ни одна из стран не сможет открывать на своей территории свободные экономические зоны без одобрения других сторон. Если речь идет о ввозе в СЭЗ иностранного оборудования без обложения таможенными пошлинами — тут можно согласиться с тем, что это вопрос ко всем участникам союза. Для развития своего машино- и станкостроения нужно создавать реестр производителей оборудования стран ЕАЭС и позволять беспошлинно ввозить оборудование из-за границы только в том случае, если оно не производится в границах союза. Но если речь идет об освобождении от налогов — этот вопрос не должен касаться вообще никого, кроме государства, которое добровольно отказалось от получения каких-то доходов.

Таким образом, видно, что всего лишь в одном абзаце договора «зашита» уже масса потенциальных проблем. А это говорит о качестве документа, который будет вскоре подписан. И таких абзацев там масса.

Не готов? Всегда не готов!

Следует трезво оценить наше положение. Казахстан вступил в интеграционное объединение, поделившись частью своего экономического суверенитета, не подготовившись, не проанализировав ситуацию сколько-нибудь серьезно. Анализ нужно провести хотя бы сейчас. Желательно со сценариями, чтобы мы увидели (исследование следует непременно опубликовать), в первую очередь, насколько глубокий урон может быть нанесен нашей экономике от интеграции, как могут пострадать отдельные отрасли. Точно так же следует оценить и пользу. Причем пользу не только для казахстанского бизнеса, но и пользу от прихода российских инвестиций в Казахстан. Нужно понять, что нужно сделать, чтобы такие инвестиции стали реальностью. И затем взвесить все за и против.

Список применяемых методов противодействия сужается до попытки в ходе совещаний рабочих групп изменить отдельные пункты в свою пользу, нейтрализовать потенциально негативные нормы 

Во-вторых, следует взглянуть правде в глаза и признать, что евразийская интеграция в той форме, в которой она сейчас идет,— это проект не Назарбаева, а Путина. И движим он силами Москвы, для Москвы и во имя Москвы. Российские чиновники и политики давно открыто проводят параллели между Евразийским союзом и Союзом Советским. И надо понимать: одними только декларациями, что «это не воссоздание Советского Союза», отделываться уже нельзя. Нужны конкретные контрдействия на переговорном уровне. Казахстанская сторона часто на переговорах предлагает отфильтровывать положения, которые затрагивают суверенитет, но очевидно, что этого недостаточно. Нужен полный финальный анализ документов на этот счет. Такой анализ заставит одновременно и замолчать националистов внутри страны.

В-третьих, нужно избавиться от мифа, что Россия — это сонмище наших безалаберных друзей, щедрых старших братьев, которые позволят нам быть с ними на равных, откроют рынки, нарушат сложившийся за четверть века без СССР торговый статус-кво не в свою пользу. В реальности мы имеем дело с бюрократией, за которой скрывается довольно агрессивная, изобретательная и непреклонная элита капиталистической державы, прилагающая максимум усилий для продвижения интересов своего крупного бизнеса, готовая жертвовать интересами пестуемого Казахстаном — правда, без особого успеха — МСБ. Она заинтересована в том же, в чем и мы, и американцы, и китайцы: в рынках. Больших и маленьких. Поэтому открытие или закрытие доступа на рынки — главный действенный довод в таких условиях.

В действительности Казахстан может легко отказаться от интеграции с Россией и Белоруссией. При этом его экономика, абсолютно точно, не будет развиваться качественно, но на одно-два поколения казахстанской нефти хватит, чтобы обеспечить сносное существование. К счастью, республика не приперта к стенке — и это тоже нужно использовать как бронебойный аргумент.

Кондуктор, нажми на тормоза

Продиктованные пониманием этих вещей выводы могут быть самыми разнообразными. Попробуем представить сценарий умеренного, конструктивного характера.

Казахстан должен притормозить работу над созданием ЕАЭС для проведения всех требуемых исследований и консультаций. Этому решению способствует и текущая внешнеполитическая ситуация на постсоветском пространстве. Необходима смена тактики переговоров с пассивной на агрессивную. Астане пора самой начать навязывать повестку дня. Пока наша сторона и белорусы делают ставку на то, что Москва должна пойти навстречу их требованиям только потому, что имеет дело с маленькими экономиками, с которыми россияне должны поделиться рынком. Иными словами, занимаются выпрашиванием поблажек, которые иногда (с повышением градуса дискуссии) перерастают в скромные требования. Налицо трансляция местных приемов межличностных коммуникаций. Однако на международном уровне это тупиковый метод: со слабым не заключают компромиссных соглашений, от него требуют согласиться на условия сильного, вплоть до полной капитуляции.

Казахстан может легко отказаться от интеграции с Россией и Белоруссией. К счастью, республика не приперта к стенке

«Если у вас нет преимуществ — придумайте их», так выглядит одно из правил переговоров. Нам же их даже придумывать не надо. Достаточно осознать, что более прогрессивные техрегламенты или, например, уже отработанная годами электронная система госзакупок — это наши преимущества, а значит, рычаги. Мы можем менее зрелую в этом смысле Россию склонять к тому, чтобы ввести, например, электронную подпись 1 июня этого года. А за несогласие с такими условиями выторговать себе, например, обязательство России покупать электроэнергию с наших северных станций или что-либо еще. Нужно составить список своих сильных сторон.

Нам необходимо прекратить тасование кадров. Нужно обеспечить несменяемость (а следовательно — опытность и ответственность) специалистов на ключевых позициях. В РФ за интеграцию отвечает первый вице-премьер Игорь Шувалов, ведущий переговоры с 2009 года. Казахстан же за это время выставляет уже третьего первого зама премьер-министра.

На консультативном и переговорном уровне необходимо привлечь максимум компетентных специалистов на свою сторону. Если требуется — перекупать или приглашать из России профессионалов своего дела.

В любом случае вступать в международный союз так бесшабашно, как это делается сейчас, просто безответственно.

Читайте редакционную статью: Крымская бифуркация

Схема сборки

Попытаемся представить, как в идеале должен был бы составляться союзный договор

Перед началом активной фазы евразинтеграции в 2009 году аналитики в РК, РФ и Беларуси наперебой рассказывали о примере ЕС как об успешном кейсе. Казахстанские официальные спикеры и эксперты разного пошиба примером ЕС (с разными оговорками) доказывали неминуемость и безусловную успешность интеграции. При этом качество предлагаемого сравнительного анализа оставляло желать лучшего. Говорили об этапах интеграции на примере Европы, рассказывали о совокупности институтов, иронизировали или восторгались длительностью процесса интеграции — от пространства с общими ввозными пошлинами до пространства с общей валютой.

Самые внимательные обозреватели и политологи отделывались общими оценками процесса. Системный анализ евросоюзного опыта оставался в лучшем случае на уровне научных статей, недоступных для общественной дискуссии. Вместе с тем самый полезный опыт ЕС — опыт формирования зоны свободной торговли (ЗСТ — Free Trade Agreement; предусматривается снятие пошлин, квот и прочих ограничений перетока товаров, капиталов и рабочей силы) формирующемуся Евразийскому экономическому пространству не помешал бы. Тем более сегодня мы можем ознакомиться с лучшими практиками процедур, отработанных за десятилетия инкорпорации партнеров в разные интеграционные формы. Если еще десять лет назад большая часть переговоров ЕС шла в рамках присоединения новых членов, то сегодня большая часть их касается создания ЗСТ с третьими странами. На сегодня режим ЗСТ ЕС действует в отношении четырех стран (Корея, Мексика, Чили и ЮАР), а переговоры идут с более чем двумя десятками государств и региональных организаций.

Упрощать режим торговли с внешним миром Брюссель начал не из альтруизма. В последние 20 лет произошли разительные перемены в международном разделении труда: производства выносились за границы центра мироэкономики на его периферию — в развивающиеся страны. Вскоре за товарами туда стал перемещаться и спрос. Текст официальной веб-странички Еврокомиссии, посвященной ЗСТ, начинается с прогноза: в ближайшие 10–15 лет за пределами Европы будет формироваться до 90% спроса. Таким образом, режим ЗСТ одновременно позволяет европейцам получать дешевую готовую продукцию и сырье и открывает бизнесу из Старого Света рынки богатеющих развивающихся стран. Для реиндустриализирующихся развитых стран совокупность этих условий остро необходима. «Торговать дешевле (посредством снятия таможенных пошлин), торговать быстрее (по единым стандартам транзита продукции) и торговать предсказуемее (через выстраивание единых принципов торгового регулирования)» — вот три цели создания ЗСТ, как видят их в ЕС.

Так вот, процедуру образования ЗСТ ЕС с какой-либо страной стоит принять как образцовую для нас. Да, ситуация в Европейском союзе сейчас далека от идеальной. Но это означает лишь то, что нам следует у этого объединения взять лучшее в процедурах и учесть его ошибки, заранее подготовив рецепты для лечения болезней, которыми мы будем болеть в дальнейшем.

Так вот, названный выше процесс занимает в ЕС несколько лет от момента инициирования до подписания договора. Длительность обусловлена особенностями процедуры, в которой огромное внимание уделено допереговорному этапу. Главная задача на этом этапе — максимальный сбор информации и мнений заинтересованных сторон в ЕС. Стартовый период — консультативный. Еврокомиссия, орган, ведущий переговоры от лица союза, перво-наперво вывешивает на своем сайте в Сети анкету, которую предлагается заполнить всем заинтересованным сторонам. В анкете содержится краткое описание сути будущего соглашения, бриф-информация о взаимной торговле с будущим партнером по ЗСТ, а также вопросы, касающиеся самых различных аспектов внешнеторговой деятельности европейского бизнеса в интересующем государстве: вопросы торговли товарами, торговли услугами и инвестиционной деятельности, проблемы техрегулирования (прозрачность регламентов, защита интеллектуальной собственности, конкурентный климат, госзакупки), а также другие тематические вопросы. Общее количество вопросов по четырем блокам достигает ста. На заполнение анкеты дается два месяца. Но в некоторых случаях подобные отклики продолжают собирать вплоть до начала официальных переговоров и даже в процессе их.

Период консультаций оканчивается подготовкой публичного исследования, где дается анализ данных из собранных анкет. Затем начинаются встречи с представителями гражданского общества — бизнес-ассоциациями, которые дополняют сведения анкет живыми откликами и предложениями. Попутно Еврокомиссия заказывает независимое профессиональное исследование влияния созданной ЗСТ с указанным государством. Эти материалы также публикуются. Последний период допереговорного этапа — бюрократическое оформление переговорного мандата Еврокомиссии, когда Совет ЕС определяет предмет и границы переговоров.

Черновой вариант текста соглашения публикуется после официального конца переговоров рабочих групп. После этого содержательную часть документа должны рассмотреть правительства всех стран ЕС и Европарламент. Решение подписать договор принимается только в случае согласия абсолютно всех сторон процесса.

Если б союзный договор ЕАЭС создавался так же, сегодня ни у кого не было бы вопросов относительно качества документа.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности