Паспорт недоверия

Концепция вхождения в список 30 мировых стран-лидеров — еще один документ, демонстрирующий неуверенность Акорды в потенциале своего народа

Паспорт недоверия

Мировой финансовый кризис показал уязвимость Казахстана от колебаний мировых цен на сырье, в первую очередь на нефть. Стало очевидно, что для дальнейшего развития Казахстану необходима новая парадигма, отличающаяся от той, что обеспечила стране выход из трансформационного кризиса и рост экономики в первом десятилетии нового тысячелетия.

Поэтому в декабре 2012 года была принята новая стратегия «Казахстан-2050», поставившая цель — вхождение в тридцатку самых развитых стран мира. Детализация стратегии осуществлена в «Концепции по вхождению Казахстана в число 30 самых развитых государств мира», утвержденной президентским указом 17 января того же года.

Концепция основывается на шести принципах: открытость, развитие конкуренции, инклюзивность, верховенство права, меритократизм, устойчивость. Она предполагает развитие страны по пяти направлениям: развитие человеческого капитала, совершенствование институциональной среды, развитие отраслей наукоемкой экономики, ускоренное формирование инфраструктуры, углубленная интеграция в систему международных отношений.

Мы не будем производить критический анализ самой концепции в этой статье, мы считаем, что достоинства и недостатки концепции можно будет более полно оценить, если сначала рассмотреть то, что в нее не вошло, а уже затем проанализировать само содержание документа.

Точка бифуркации

В концепции целый раздел посвящен рассмотрению будущих возможностей и угроз для развития человечества, но даже не упоминается ставшая популярной в последние двадцать лет теория исчерпанности индустриального развития. И хотя нет достаточного числа фактов, ее подтверждающих (видимого замедления темпов роста мировой экономики и сокращения экономического эффекта от инноваций все же недостаточно), но нет и фактов, ее опровергающих.

Если эта теория окажется верной, то она полностью опровергает линейное, поступательное развитие, лежащее в основе концепции. Известный американский социолог Иммануил Валлерстайн, выступая в 1997 году на «Форуме 2000: тревоги и надежды на пороге нового тысячелетия», сказал: «Мне представляется, что [социум] первой половины XXI века по своей сложности, неустойчивости и вместе с тем открытости намного превзойдет все, виденное нами в веке двадцатом. <…>Однако, поскольку результаты кризиса не могут быть определены заранее, мы не знаем, станет ли пришедшая на смену новая система (или системы) лучше или хуже той, в которой мы живем ныне. Но что мы действительно знаем — это то, что переходный период будет грозным временем потрясений, поскольку цена перехода крайне высока, его перспективы предельно неясны, а потенциал воздействия небольших изменений на итоговый результат исключительно велик».

Мы не будем углубляться в данную проблему хотя бы потому, что угрозы, с ней сопряженные, не очень четко идентифицируются. Но мы считаем, что в концепции должны быть предусмотрены универсальные меры, способные хотя бы отчасти снизить риски, порождаемые «фазовым переходом». Справедливости ради заметим, что некоторые из таких мер в концепции есть. И хотя их исчерпывающий список невозможно составить, на некоторые, очень важные, на наш взгляд, и не попавшие в документ, мы укажем ниже.

Государство — это…

В концепции посвящена совершенствованию институциональной среды целая глава, состоящая из следующих подразделов: 1) дальнейшего разграничения полномочий между центральными и местными исполнительными органами; 2) совершенствования государственной службы и повышения качества государственных услуг; 3) снижения уровня коррупции в стране; 4) совершенствования судебной системы; 5) совершенствования правоохранительной системы.

Все это замечательно и, несомненно, необходимо, но обращает на себя внимание отсутствие обязательного диалога между Властью и Обществом, что противоречит провозглашенному принципу открытости и избранному направлению совершенствования институциональной среды.

«Тем более для Власти диалог с Обществом необходим»,— повторим мы прописную истину. Во-первых, для адекватной оценки своих действий, текущих и будущих, возможности увидеть свой портрет в глазах Общества; следовательно, понять, какие социальные риски несут те или иные решения. Острая реакция общества на недавно проведенную девальвацию тенге как раз проистекает из отсутствия диалога между этой парой.

Во-вторых, диалог с обществом может и должен обогатить власть новой информацией, новыми знаниями. «В конце концов, знание должно исходить не от сознания, а от среды, с которой имеет дело это сознание. Когда люди действуют исходя из принципа обеспеченности информацией, они занимаются поиском фактов, на которых можно основывать решения. Когда они игнорируют этот принцип, погружаются в самих себя и обнаруживают только то, что содержится в них самих,— писал автор концепции общественного мнения Уолтер Липпман,— они развивают собственные предрассудки, вместо того чтобы увеличивать свои знания». Важно, чтобы такой диалог был регулярным, частым, а не случайным и спонтанным, имел множество разнообразных площадок.

Но власть не особо горит желанием налаживать такой диалог. Одной из очевидных причин такого нежелания является бросающаяся в глаза слабость общественной мысли, особенно в области экономики.

Столкнувшись с обструкцией, некомпетентным мнением, пустословием, для власти, по слову политтеоретика Данило Дзоло, «…общественное мнение, в конце концов, стало отождествляться с идеями, преобладающими в конкретный момент времени среди недифференцированной массы простых граждан. Ему было отказано в рациональности, так как отныне оно понималось как управляемое стяжательскими и приспособленческими критериями, не будучи нацелено на достижение единства мнений путем публичного диалога».

Получается замкнутый круг, и именно власть должна его разорвать. Это очень сложная и неприятная задача: повышать уровень общественной мысли путем диалога с обществом. Но если отказаться от ее решения, то нас ждут весьма неприятные последствия.

В конце концов, только при наличии диалога между властью и обществом возможен прогресс. «История морального прогресса, начиная с эпохи Просвещения, подтверждает тот факт, что свобода устного и печатного слова оказывается не менее важным элементом демократии, чем способность недовольных граждан заменять недобросовестных чиновников более добросовестными. Страна может проводить демократические выборы, но если граждане, с которыми обращаются плохо, не могут высказываться, никакого морального прогресса в ней не будет. Теоретически страна может оставаться конституционной демократией даже в том случае, если ее правительство никогда не пыталось упрочить равенство возможностей. Но на практике только свобода обсуждать политические проблемы и выдвигать своих политических представителей способна гарантировать то, что демократия в эгалитарном ее понимании станет естественным следствием принятия демократии как конституционной системы»,— писал философ Ричард Рорти.

Последние события в Киеве служат иллюстрацией того, как отсутствие регулярного диалога между властью и обществом сначала маргинализует, а затем и радикализует общественное мнение. Ничего подобного Майдану не случилось бы, если б украинские власти вовремя распознали общественные настроения.

Как только убираются подпорки государственной поддержки, проект, неадаптированный к конкурентной среде, просто рассыпается

Не в духе законов

Удивительно, но в концепции не рассматриваются вопросы совершенствования процедур принятия законов — а ведь атрибутом любого развитого государства (Концепция как раз посвящена вхождению Казахстана в их число) является наличие работоспособного, адекватного и эффективного законотворческого органа, способного принимать законы, отвечающие задачам, поставленным в концепции.

Совершенное законодательство как раз и помогает устранить бюрократию, уменьшить коррупцию, создать прозрачность системы и сократить барьеры для бизнеса. ЕБРР, например, в своей оценке коммерческого права Казахстана указывает на довольно большой разрыв наших законов c международными стандартами, хотя и отмечает большой прогресс, достигнутый в последние годы.

Количественный аспект преобладает над качественным практически во всех отраслях права. При этом ни количественные, ни качественные характеристики законов ни в одном направлении не дотягивают до международных стандартов.

Как пишет Мария Шахид в The Law Society Gazette, основной проблемой привлечения инвестиций в Казахстан является несовершенство правовой системы страны: у нас активно принимаются законы, направленные на развитие предпринимательской среды, но в них зачастую не учитываются концептуальные положения, важные для международных финансовых и инвестиционных сделок.

Перед мажилисом, аппаратом правительства и отдельных министерств и ведомств стоит задача разработки и принятия таких законов и подзаконных актов, которые способствовали бы реализации концепции, но они с этим пока не очень справляются.

Одна из важнейших задач — стабильность нашего законодательства. К примеру, Налоговый кодекс Республики Казахстан был принят 13 декабря 2008 года, а через два месяца в него уже вносятся изменения (12 февраля 2009 года), и до 15 января 2014 года было выпущено 72 закона о дополнениях и изменениях Налогового кодекса, что в среднем составило по 12 изменений в год, или одно изменение в месяц. Это говорит о том, что даже один из системообразующих законов выходит сырым и недостаточно проработанным, что говорить о менее важных законах.

И еще один примечательный факт: концепция отражает тот перечень законодательных актов, посредством которых планируется претворить ее в жизнь. Однако базовые законы, которые должны являться инструментом привлечения прямых иностранных инвестиций, в ней просто отсутствуют, например Закон о рынке ценных бумаг, Закон о проектном финансировании и секьюритизации, Закон о концессиях и т. д. Другими словами, создание системного управления государством, без ручного вмешательства государственного аппарата в экономику, возможно только при наличии развитого и безупречного права. Но в концепции об этом нет ни слова.

Ничего не сказано в документе, объясняющем стратегию развития страны почти на 40 лет, и про передачу части государственных функций общественным, негосударственным организациям. В середине прошлого века Уильям Эшби сформулировал закон о требуемом многообразии. Согласно ему, управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие средств управляющего (в данном случае всей системы управления), по крайней мере, не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации. В противном случае система управления не сможет отвечать задачам управления, выдвигаемым внешней средой, и будет малоэффективной.

Наше государство уже сегодня перегр ужено управленческими функциями, и наблюдается тенденция к их увеличению. Критика государственного аппарата за неспособность своевременно принять необходимые управленческие решения стала общим местом.

Сама по себе успешная реализации различных программ ускоренного экономического развития Казахстана приведет к росту разнообразия нашей жизни. В конце концов наступит тот момент, когда государство, как управляющая структура, дойдет до предела своего разнообразия, и тогда наступит управленческий коллапс. Единственное решение — если не сокращение уже имеющихся функций, то хотя бы отказ от новых, с формированием негосударственных структур для управления расширяющимся многообразием экономической и общественной жизни.

Не о том разговор

В концепции предполагается, что устойчивое экономическое развитие будет обеспечиваться постоянным притоком инвестиций. Для любого инвестора, если речь идет не о политических решениях, показателями целесообразности инвестиций являются доходность и риски: чем выше доходность, тем больше приемлем риск. В Казахстане, при всех имеющихся экономических и политических рисках, единственная отрасль, показывающая высокую доходность — это добыча полезных ископаемых.

Однако задача состоит в том, чтобы развивать наукоемкие, несырьевые отрасли. И здесь, при знакомстве с концепцией, мы, неожиданно для себя, не находим ни оценки доходности казахстанского бизнеса, ни факторов, на нее влияющих, ни мер к повышению этой самой доходности. Возможно, разработчики концепции по умолчанию полагают, что у нас с доходностью все в порядке. Но если ознакомиться со статистическими данными, то в этом возникают определенные сомнения.

На графике 2 представлена динамика изменения рентабельности обрабатывающей промышленности. Из рисунка виден вклад сырьевых подотраслей в рентабельность обрабатывающей промышленности и низкий уровень рентабельности обрабатывающей промышленности без учета производства сырья.

Если посмотреть на динамику рентабельности производства «машин и оборудования, не включенных в другие категории», включающего в себя продукцию машиностроения за исключением электроники, электрооборудования и транспорта, то мы увидим картину, представленную на графике 3. Обращают на себя внимание волатильность и низкий уровень рентабельности.

Главная проблема не в том, что наша обрабатывающая промышленность малоэффективна с точки зрения рентабельности или что уровень ее рентабельности много ниже рентабельности в горнодобывающей промышленности, а это делает инвестиции в сырьевой сектор экономики привлекательнее инвестиций в обрабатывающую промышленность. Ключевая загвоздка в том, что нам неизвестны факторы, влияющие на рентабельность производства и, следовательно, его эффективность.

Обычно говорят о коррупции, низком качестве корпоративного управления, дороговизне и низкой доступности финансирования. Если говорить о коррупции, не только государственной, но и корпоративной, то это действительно зло, в первую очередь искажающее принципы рыночной конкуренции. В коррумпированной среде побеждает не тот, кто постоянно повышает качество своей продукции или оказываемых услуг, а тот, кто обладает большим количеством неформальных связей. Соответственно, коррупция стоит барьером на пути развития: нет смысла совершенствовать собственное дело, если существует возможность сбыть свой товар, пользуясь «специальными» отношениями. Это вполне очевидные общие соображения. Но сегодня у нас нет количественных оценок влияния коррупции на эффективность бизнеса. Соответственно, у предпринимателя отсутствует необходимый критерий для принятия решения, что выгоднее: идти проторенным коррупционным путем или отказаться от него и стараться вести свое дело без взяток.

Сегодня для казахстанского бизнеса коррупция — самый эффективный рыночный инструмент. И пока будет так, путь инновационного развития для нас закрыт. Но в концепции о коррупции — ее природе, ее влиянии на бизнес-климат, не говоря уже о количественных оценках — не сказано ничего. Есть только фраза о том, что с коррупцией будут бороться и дальше. Мы уверены, что такой подход противоречит одной из целей концепции — совершенствованию бизнес-климата.

В документе — хотя бы как задача, решению которой будет посвящен другой документ — должно было быть обозначено совершенствование рыночных механизмов, и как инструмента повышения эффективности, и как инструмента борьбы с коррупцией.

Нет у нас и количественной оценки влияния качества корпоративного управления на рентабельность бизнеса. Из общих соображений предполагается, что чем выше качество управления, тем меньше необоснованных издержек. Наверняка это так, но нет никаких реальных расчетов, это доказывающих. Поэтому различные стандарты качества управления внедряются формально, только лишь потому, что это требуется для участия в конкурсах, проводимых государственными структурами.

Но если провести расчеты, показывающие, насколько можно сократить потери за счет качества управления и повысить рентабельность, то это послужило бы стимулом для собственников предприятий к реальному внедрению современных систем управления. И, к слову, стимулировало бы борьбу с коррупцией внутри компании.

Влияние стоимости финансирования вроде бы поддается расчету. Но если ввести поправки на инфляцию, то мы увидим, что дороговизна денег достаточно условна. Никем не подсчитаны дополнительные издержки, вызванные несвоевременностью получения финансирования. Насколько серьезно их влияние на рентабельность, нам также неизвестно.

В таких условиях о привлечении инвестиций в обрабатывающую промышленность можно говорить, только если государство в той или иной степени покрывает риски инвестора, что, скорее всего, сейчас и происходит. Но какой смысл в таких инвестициях?

Благодаря инициативам государственного аппарата, как это происходит сейчас, можно привлечь инвестиции в одну, максимум две подотрасли. И это тоже необходимо. Но обеспечить всю экономику инвестициями за счет правительственных road show, в ходе которых рассказываются истории о благоприятном деловом климате в Казахстане, невозможно.

Если же эффективность частного инвестиционного проекта поддерживается за счет государственных субсидий и/или государственных и квазигосударственных заказов, то такой проект обречен на неудачу: как только убираются подпорки государственной поддержки, проект, неадаптированный к конкурентной среде, просто рассыпается. Нам всем хорошо известны примеры «Биохима» и Silicium Kazakhstan.

Мы считаем, что государство должно выделить гранты для наших вузов на исследование факторов, влияющих на рентабельность всех подотраслей промышленности, с обязательным опубликованием результатов работы. Во-первых, все наконец увидят цельную картину развития нашей промышленности. Во-вторых, это даст серьезный импульс развитию нашей вузовской науки. И после широкого общественного обсуждения результатов исследования следует учесть полученные рекомендации в концепции к стратегии вхождения в заветную тридцатку.

Будущее закрытых дверей

Сущностным недостатком концепции является ее противоречивость. В ней провозглашается принцип «открытости»: «Открытость, как показывает опыт тридцати наиболее развитых на сегодня стран, является одним из важнейших условий для развития торговли, инвестиционной деятельности, привлечения квалифицированных специалистов, а также укрепления индивидуальных связей между людьми. Открытость — это необходимая предпосылка для развития инноваций, которое является двигателем наукоемкой экономики. Она также обуславливает прозрачность институтов». Но важнейшая форма такой «открытости» — диалог власти и общества — в концепции отсутствует.

В концепции провозглашается, что «верховенство права, составляя основу правовой определенности и предсказуемости развития общества, подотчетности государственных институтов и формируя равные правила игры для всех граждан без исключения, способствует укреплению доверия граждан к государственному аппарату, правоохранительным органам и судебной системе». Но нет ни оценки состояния нашего законодательства, ни мер по его совершенствованию.

Концепция провозглашает: «Оптимизация роли государства в экономике будет ориентирована на снижение доли государственной собственности и уровня участия государства в промышленных и инфраструктурных предприятиях, повышение эффективности управления государственными активами». Но все дальнейшее содержание, наоборот, показывает все возрастающее участие государства во всех сферах экономики.

Вообще документ отражает глубокое недоверие нашего государственного аппарата к потенциалу казахстанского общества — собственно, это лейтмотив данной статьи. Отсюда стремление нашей бюрократии к ручному управлению всеми процессами, протекающими в стране. Поэтому концепция так немногословна, когда речь идет о структурных изменениях, и так пространна в разделах, описывающих участие государства в экономике.

Мнение авторов может не полностью совпадать с позицией редакции.

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?