Ударная трехлетка

С этого года государственные финансы страны начинают формироваться и работать согласно «Концепции новой бюджетной политики Республики Казахстан», принятой правительством в прошлом году

Ударная трехлетка

Документ предусматривает повышение некоторых налогов и акцизов, что, по-видимому, было одной из главных целей принятия концепции, однако далеко не единственной. «Трехлетки», которые вводились Бюджетным кодексом 2008 года, по первоначальному замыслу должны были ориентировать исполнительные власти на результат. Однако их появление привело к бесконечным поправкам и корректировкам бюджета аккурат перед сдачей отчетов. Новый документ, помимо прочего, устанавливает дисциплинарную ответственность администраторов бюджетных программ и акимов. Видимо, по задумке правительства и парламентариев, это должно кардинально изменить ситуацию с планированием и выполнением программ.

Суета сует и планирование

Минфин еще не отчитался об исполнении бюджета прошлого года, однако новое уточнение параметров, случившееся аккурат за месяц до окончания 2013-го, позволяет предположить, что дефицит бюджета по итогам года сложится на уровне до 2,3% к ВВП, показатель далеко не катастрофический.

Высокие цены на экспортный ряд Казахстана — нефть, газ и продукты горнометаллургической отрасли — в течение последних 6 лет позволили иметь приемлемый уровень доходов республиканского бюджета и обеспечить поступления в Национальный фонд. Плюс с этого года будут повышены некоторые налоги и акцизы, так что расходную и доходную части можно будет сводить еще проще.

Казалось бы, с бюджетом у Казахстана все в порядке. Почему же потребовались изменения? Многие аналитики, да и часть чиновников, считают, что главная беда не особо успешной бюджетной политики последних пяти лет заключается не столько в халатности исполнительной власти, сколько в бюджетном планировании сразу на три года. Неоднократно отмечалось, что значительное количество операционных данных, которыми перегружены стратегические бюджетные планы государственных органов, и использование индикаторов прямого результата привело к тому, что чиновники сосредотачивают все внимание больше на повседневных мероприятиях и приведении цифр в соответствие с указанными свыше, чем на стратегических, трехлетних конечных результатах. Это и стало причиной неоднократных изменений и уточнений, вносимых в региональные и республиканский бюджеты в ходе исполнения. Тут можно отметить резонность новой концепции: если бы сразу была прописана хоть какая-то ответственность руководителей структурных подразделений, государственных органов за достижение показателей стратегических направлений и за достижение результатов бюджетных программ, то части накопившихся к 2014 году проблем, возможно, удалось бы избежать.

Член комитета по финансам и бюджету мажилиса парламента РК Омархан Оксикбаев отмечает, что принятие трехлетнего бюджета носит скорее формальный характер: «С 2009 года в нашей стране на скользящей основе принимается и реализуется трехлетний бюджет. Внедрение данного новшества должно было дать такие преимущества, как преемственность государственной политики. Трехлетний бюджет позволяет предвидеть все резкие перемены в выбранном курсе развития… Трехлетний бюджет позволяет сэкономить время и иные ресурсы, расходованные на составление проекта бюджетов. На практике все эти преимущества не достигнуты. Принятие трехлетнего бюджета является формальным, то есть наблюдается детальность и реальность бюджета первого года и индикативность бюджета следующих двух лет».

Председатель комитета по финансам и бюджету мажилиса РК Гульжана Карагусова также отмечала неоднократные изменения параметров на этапе исполнения бюджета и отсутствие реального видения «трехлеток»: «Трехлетний бюджет не расслабляет работу ведомств, он при правильном планировании дает возможность варьирования. Экономика — это объективная вещь, и она не всегда зависит от администраторов программ. Бывают форс-мажорные обстоятельства, но это не должно срывать программу реализации, но может изменить сроки. Другое дело, что в таком четком видении, как мы хотели видеть трехлетний бюджет, мы пока его не видим». Г-жа Карагусова соглашается с коллегой, что есть четкие параметры на год, а все остальное утверждается индикативно. «Зачастую, когда приходит бюджет следующего года, параметры не совпадают с индикативными параметрами»,— отмечала г-жа Карагусова.

Форс-мажорные обстоятельства, на которые ссылается член парламента, — это не что иное, как цена на нефть на текущий год, от изменения которой и зависят доходы государственной казны и поступения в Нацфонд. Это, конечно, не оправдание повышения налогов и акцизов, но нельзя не признать, что бонус в виде некоторой стабильности эта мера все же принесет.

С защитой трехлеток выступал бывший министр финансов РК Болат Жамишев. Он признавал, что проблема формального подхода ко второму и третьему годам трехлетки все еще остается, и расчеты на них сделать сложнее, особенно трудно подсчитать расходы на новые инициативы; однако, по его словам, трехлетка все же позволяет поступательно и динамично реализовывать все намеченные масштабные программы и проекты.

«Тут основной задачей Минфина является балансировка расходов в трехлетнем периоде, что должно нивелировать проблему неполного освоения средств. В большей степени это касается создания условий для финансирования инвестиционных проектов, средства по которым не могут быть освоены в текущем году ввиду смещения графиков реализации проектов и госзакупок, невыполнения в срок обязательств поставщиков и застройщиков и других причин во второй и третий годы трехлетнего бюджета. Либо наоборот: перераспределить на текущий год средства, заложенные на последующие годы, по инвестиционным проектам, реализуемым с опережением»,— говорил г-н Жамишев.

Он отмечал, что с каждым годом просчитывать потребность на второй и третий годы очередного бюджета становится легче, так как применяется заложенный в Бюджетном кодексе принцип преемственности решений, когда расходы основываются на прогнозе социально-экономического развития, базовых расходах предыдущего периода, итогах бюджетного мониторинга, оценке исполнения бюджета и достижении результатов.

Рост дефицита республиканского и государственного бюджетов, рост правительственного долга по отношению к ВВП, зависимость бюджета от Национального фонда — все эти проблемы существовали и до принятия Бюджетного кодекса с его трехлетним планированием, поэтому сложно сказать, что на этом этапе привело к ухудшению макроэкономической ситуации в стране. Понятно лишь то, что за весь процесс и результат кто-то должен нести ответственность, и отныне кто-то будет. Механизм обещает стать хорошим стимулятором в развитии стратегического мышления для местных исполнительных органов.

Бюджетная антиутопия

Концепция новой бюджетной политики, по замыслу авторов, должна решить все эти проблемы в срок до 2020 года. К этому времени дефицит государственного бюджета должен быть снижен до 1,4% к ВВП, ненефтяной дефицит будет также понижен до 2,8% к ВВП. Средства Национального фонда для финансирования расходов бюджета будут использоваться в ограниченном объеме, обеспечивающем сбережение нефтяных доходов. Увеличение объема государственных расходов будет сопровождаться расширением налогооблагаемой базы. С 2018 года доходы от ненефтяного сектора, по замыслу Министерства экономики и бюджетного планирования, должны полностью покрывать текущие расходы государственного бюджета.

Заработает ли новый механизм, можно будет определить уже этим летом: как показывает практика, именно к этому времени каждый год активизируются администраторы бюджетных программ, прикрывая дыры неосвоенных средств корректировками плана.

Плюс-минус

Основные параметры республиканского бюджета за последние пять лет демонстрировали уверенный рост. Доходы выросли с 3,3 трлн тенге в 2008 году до 4,7 трлн в 2012-м. В этом году доходная часть планируется на уровне 5,6 трлн, то есть за семилетний период она вырастет почти на 60%. Однако вместе с тем растут и затраты республиканского бюджета. За этот же период они должны вырасти с 2,7 трлн тенге до 6,5 трлн, то есть более чем на 240%. Отрицательного значения по индикатору экономического роста и существенных экономических потерь стране удалось избежать только благодаря наличию средств в Нацфонде и за счет заимствований. Ежегодно госдолг растет вместе с ростом дефицита бюджета. Так, отношение государственного долга к ВВП в 2008 году составило 8,3%, в 2009 году — 13,1%, в 2010 году — 14,4%, в 2011 году — 11,8%, в 2012 году — 12,7%.

Разрыв между расходной и доходной частями бюджета также продолжает увеличиваться. Критический уровень дефицита республиканского бюджета наблюдался в 2010 году — 21% к общим затратам. В остальные годы он также превышал 10-процентный рубеж: 2008 — 12%; 2009 — 18%; 2011 — 16%; 2012 — 14%. Сравнивая уровень дефицита к ВВП, можно увидеть, что в 2010 году он составил 4%, больше уровня, который считается безопасным. В 2012 году также был побит еще один своеобразный рекорд: объем выпуска государственных ценных бумаг Министерством финансов Республики Казахстан достиг максимального значения за всю историю этого сектора рынка — 1,1 трлн тенге, увеличившись по отношению к 2011 году на 58%. Затраты республиканского бюджета за 2012 год, по предварительным данным, выросли на 14%, в то время как поступления в казну увеличились лишь на 7%. Для сведения концов с планами в конце года в бюджет опять были внесены поправки, согласно которым прогнозы по поступлениям были снижены на 382 млрд тенге, а дефицит бюджета увеличился на 203,3 млрд тенге.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики