Столетняя реформа

Вопрос реформирования верхней палаты британского парламента грозит расколоть правящую коалицию консерваторов и либерал-демократов

Уже около века в Британии никак не могут приступить к реформе палаты лордов
Уже около века в Британии никак не могут приступить к реформе палаты лордов

Выступая в парламенте в начале марта, британский вице-премьер Ник Клегг, лидер входящих в коалиционное правительство либерал-демократов, заявил, что остальной мир не понимает, почему Британия в XXI веке до сих пор сохраняет неизбираемую законодательную палату. Хотя британский парламент традиционно считают «матерью всех парламентов», его верхняя палата — палата лордов — является полностью назначаемой. Такой механизм формирования парламента используют лишь 15 стран в мире. По мнению Клегга, это анахронизм, ставящий Британию «в один ряд с Иорданией, Белизом и Буркина-Фасо».

Поэтому либерал-демократы настаивают на реформе, которая должна сделать формирование палаты лордов более демократичным. По предложению Клегга (а именно он курирует в правительстве вопрос реформы верхней палаты), число мандатов в ней должно сократиться до 300 (с нынешних более 800), что сэкономит немало средств налогоплательщиков; 80% членов палаты будут избираться, а остальные 20% составят беспартийные, назначаемые текущим правительством. Мандаты будут выдаваться на 15 лет, при этом треть палаты будет сменяться каждые пять лет, одновременно с выборами в палату общин. В палате или сократится присутствие епископов Англиканской церкви (сегодня их 26), или же они лишатся своих законодательных мандатов вообще.

Хотя реформу палаты лордов перед последними парламентскими выборами, в мае 2010 года, включили в свои предвыборные манифесты все три основные партии — правящие в коалиции консерваторы и либерал-демократы, а также оппозиционные лейбористы, — сегодня все больше депутатов-тори выступает против нее. По их мнению, в условиях продолжающейся стагнации и болезненных сокращений госрасходов парламенту следует заниматься экономическими реформами, а не палатой лордов. Клегг же планирует сделать эту реформу ключевым законопроектом на весну-лето нынешнего года, поэтому политические комментаторы ожидают серьезных баталий в Вестминстере.

Премьер-министр Дэвид Кэмерон, на словах реформу поддерживающий, тем не менее заявил, что его коллеги по партии могут быть свободны в голосовании по этому законопроекту. Если большинство депутатов-тори выступит против реформы (а именно этого ожидают политические комментаторы), встанет вопрос о дальнейшем существовании правящей коалиции. Лорд Мэтью Оукшотт, член палаты лордов от либерал-демократов, заявил, что если консерваторы не поддержат инициативу либдемов, то его партия покинет правительство. Не исключено, что парламентский кризис потребует новых выборов, от которых, скорее всего, выиграют оппозиционные лейбористы, которым достанутся протестные голоса избирателей, недовольных сокращением госрасходов.

Отыграть потери

Предыдущая попытка правительства, предпринятая в начале XX века, в составе которого были либералы, реформировать палату лордов привела к тому, что политический процесс в Британии оказался парализован. Монарх изменения не поддержал, а избиратели провалили партию на внеочередных выборах. Лишь после всего этого, в 1911 году, британским законодателям удалось принять закон о парламенте, который сделал палату лордов второстепенной и зависимой от палаты общин. Начался также долгий процесс ликвидации принципа наследственных пэров, которые ранее составляли верхнюю палату.

На протяжении столетий палата лордов представляла интересы аристократии — в противовес палате общин, где отстаивались интересы буржуазной демократии. Закон о парламенте 1911 года стал главным ударом по ее правам, дав нижней палате право принимать законы без одобрения верхней, если палата лордов блокирует их трижды. С 1949 года число вето палаты лордов для прохождения законов было снижено до двух. В 1958 году появились новые пэры — не наследуемые, а назначаемые монархом по представлению парламентских партий. Пожизненное пэрство позволило привести в палату лордов людей из разных сфер — от политики до науки и медицины, с большим опытом и, как утверждает большинство политических комментаторов, мудростью. Правда, это сильно раздуло число мандатов — сегодня в палате лордов числится более 800 человек (против 650 в палате общин).

С 1963 года наследственным пэрам было разрешено отказываться от права членства в палате лордов (их мандаты использовались для назначения пожизненных пэров). А избранные в 1997 году лейбористы и вовсе ликвидировали наследственный принцип. Оставшимся на 1999 год 92 наследственным пэрам были выданы пожизненные мандаты, уравнявшие их с назначенными пэрами.

Сто лет спустя политический кризис вокруг реформы палаты лордов грозит повториться — сегодня в правительстве наследники партии вигов, либерал-демократы. Чтобы сохранить коалицию, они пошли на компромиссы с правящими консерваторами по многим ключевым пунктам своей предвыборной программы, в частности по вопросам сокращения бюджета, по реформе здравоохранения и высшего образования. Эти компромиссы привели к резкому падению популярности среди избирателей — если в начале 2010 года либдемов поддерживало 26% избирателей, то сейчас, по опросам, лишь 10%. «Поэтому для них и их лидера Ника Клегга реформа палаты лордов превратилась в попытку отыграть проигранное. Иначе на следующих выборах, в 2015 году, его партию ждет масштабное поражение, поскольку избиратели считают, что Клегг сдал все основные предвыборные обещания консерваторам, и больше ему не верят. Реформа палаты лордов даст Клеггу возможность показать, что он не зависит от Кэмерона», — сказал «Эксперту» профессор политологии Лондонской школы экономики Джордж Джоунс.

Источники легитимности

«Цель верхней палаты парламента — усложнить прохождение законов, чтобы сделать законодательство более сбалансированным. Это особенно актуально в контексте британской политической системы, в которой редки коалиции — палату общин обычно контролирует лишь одна партия. Палата лордов в этой схеме выступает противовесом», — рассказал «Эксперту» Майкл Харт, преподаватель политологии Оксфордского университета.

Однако вопрос, как лучше формировать палату, остается открытым. В политологии выделяют два типа легитимности органов власти — выборность и компетентность (через сложный механизм назначения по опыту и знаниям). Согласно соцопросам, большинство британцев поддерживает принцип выборности членов палаты лордов: 39% выступает за полностью выборный орган и 32% — за преимущественно выборный. Лишь 10% поддерживает сохранение нынешнего принципа назначаемых пэров.

Но если членов палаты лордов будут выбирать, то как? Одним из вариантов формирования палаты могло бы стать представление интересов частей федерации, как в США, Германии или России. Но большинство британских политических комментаторов отмечает, что Британия (особенно ее ядро, Англия) — небольшая страна с долгой историей централизованного управления. «Поэтому создание самостоятельных регионов, представленных в верхней палате, будет искусственным процессом. Создание федеративной верхней палаты имеет смысл лишь в том случае, если этого потребует необходимость сохранить Шотландию в рамках Соединенного королевства», — считает Хуго Брэйди, сотрудник лондонского Центра европейской реформы. Напомним, глава автономного правительства Шотландии Алекс Салмонд объявил о планах провести в конце 2014 года референдум о независимости региона от Лондона. Хотя, по соцопросам, идею независимости поддерживает лишь 35–40% шотландцев, в Британии сегодня многие опасаются скорого распада страны.

План Ника Клегга предполагает создание 240 «сенатских округов», в рамках которых будут избираться новые пэры на 15-летний срок. «Это дает возможности для манипулирования их границами в пользу тех или иных партий. Электоральная география Британии показывает серьезные различия в предпочтениях — города на севере в целом поддерживают лейбористов, а сельское население на юге — консерваторов. Поэтому от того, как конкретно будут нарезаны границы таких округов, будет зависеть и состав верхней палаты», — разъяснил «Эксперту» Филипп Дэниелс, политолог Университета Ньюкасла.

При этом 60 членов палаты по-прежнему будут назначаться, чтобы гарантировать присутствие беспартийных законодателей, призванных обеспечить компетентность органа и внепартийные интересы. Открытым вопросом остается и присутствие в палате епископов Англиканской церкви — так повелось еще с XIII века и уже стало историческим анахронизмом. Ведь другие конфессии (даже традиционные — пресвитерианская церковь Шотландии или католики Северной Ирландии) не представлены в верхней палате. Хотя нынешние планы реформы дают клерикалам 12 мандатов, в ходе обсуждения законопроекта это может измениться. Согласно утечке в британские газеты, случившейся в середине марта, члены парламентского комитета, работающего над законопроектом, рекомендуют избавиться от представителей церкви в новой палате, поскольку это «противоречит реальности мультикультурной Британии XXI века».

Если законодательная инициатива будет одобрена в нынешнем виде, то Британия получит гибридную верхнюю палату, в которой 80% ее членов будут избраны, а 20% — назначены. Вице-премьер Ник Клегг объяснил такой подход так: «В современной демократии важно, чтобы законодатели были избраны теми, чья жизнь будет определяться этими законами. Хотя палата лордов выполняет свою работу хорошо, у нее недостаточно демократической власти».

Однако предлагаемая схема вызывает много вопросов у политологов, поскольку сочетание избранных пэров с назначенными — это два источника легитимности в рамках одного органа. Ведь в глазах избранных пэров их мандат будет выглядеть более действительным, чем мандат пэров, назначенных по представлению партий. Кроме того, серьезно изменится состав палаты — ее члены, скорее всего, значительно помолодеют, но при этом будут профессиональными политиками. «Самая большая проблема в том, что если палата станет преимущественно избираемой, то она сможет конкурировать с палатой общин. В частности, со временем она может потребовать себе равного статуса с нижней палатой, которая сегодня имеет однозначное преимущество в законодательном процессе», — полагает Майкл Харт.

Если палаты будут уравнены в правах, то это создаст риск возникновения в Британии «законодательных тупиков», столь характерных для США, где в определенные моменты каждая из палат Конгресса оказывается под контролем противоборствующих партий. И это вызывает недовольство в британском политическом истеблишменте — ведь в рамках британской системы правящая партия контролирует и законодательную власть, и исполнительную. Именно поэтому многие консерваторы и лейбористы, которые привыкли к тому, что страной на протяжении ста лет правила то одна, то другая партия, могут проголосовать против реформы.

Лондон

Статьи по теме:
Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом