Ледоколы в котловане

В мае этого года, к десятилетию казахстанской системы институтов развития ее второй раз будут крупно реформировать для выхода на большую эффективность. Однако Астана рискует в очередной раз не добиться позитивных подвижек, если не пересмотрит свои подходы к организации индустриального развития

Ледоколы в котловане

Увлекаясь перестановкой одних и тех же предметов мебели в одной и той же комнате, дизайнер рискует покончить с новизной уже на третьем маневре. Что-то похожее на такой редизайн происходит сейчас в Казахстане. Пару недель назад в информационном пространстве опять подняли тему создания институтов развития, входящих в ФНБ «Самрук-Казына», Национального агентства по развитию (НАР). Выполнение поручения, данного президентом без малого четыре месяца назад, похоже, будет завершено уже в ближайшие недели. «При правительстве будет создано агентство по развитию, которому передадут все государственные институты развития»,— сообщает источник КазТАГ в Астане. СМИ сейчас в первую очередь интересна персона, которая возглавит новое агентство. Среди кандидатов трое: зампред «Самрук-Казыны» Куандык Бишимбаев, его коллега по ФНБ Елена Бахмутова и вице-премьер Кайрат Келимбетов.

Создавая НАР, Астана воспроизводит свой же опыт восьмилетней давности, когда почти все тогдашние институты развития (ИР) были объединены в Фонд устойчивого развития «Казына». Правда, двумя годами позже «Казыну» слили с «Самруком», объединившим производственные нацкомпании. Естественно, и первый, и второй шаги объяснялись стремлением повысить эффективность управления стратегическими государственными активами вообще и институтами развития  в частности. Как мы видим по прошествии пяти лет, сделать это вновь не удалось: конъюнктурные спады и периоды роста в несырьевом секторе практически не зависят от усилий ИР, целесообразность деятельности которых регулярно ставится самими властями под вопрос.

В Акорде и Доме министерств, по-видимому, не находят ничего лучшего, чем очередная рокировка. Впрочем, не исключено, что за созданием НАР последуют и внутренние структурные изменения всей системы институтов развития и каждой организации по отдельности с упразднениями, слияниями и разделениями. Но уверенности, что обновленная система ИР начнет давать результаты уже по ходу реализации первой индустриальной пятилетки, нет. Астана пока что занимается оперативным исправлением собственных ошибок, а не глубокой и трезвой переоценкой целей и инструментов экономического развития.

Круг замкнулся

Институты развития по-казахстански — это совокупность акционерных обществ со стопроцентным государственным участием, ориентированная на финансовую или нефинансовую поддержку несырьевого реального сектора экономики, а также научно-технологического потенциала страны. Эта совокупность (единая по принадлежности к госструктурам и схожести целей создания, ее можно назвать системой) возникла в основном в начале 2000-х — в период взрывного роста казахстанской экономики: после спада кризисных 1990-х ВВП республики первые пять лет нового десятилетия прибавлял по 9–10%. Казахстанские власти решили использовать благоприятный эффект и изменить исторически сложившуюся ресурсную ориентацию экономики, реализовав первую программу модернизации промышленности из серии похожих друг на друга комплексных и частных индустриальных программ 2000-х.

Примечательно, что план, о котором идет речь, именовался созвучно нынешней ГПФИИР — Стратегия индустриально-инновационного развития РК (СИИР) на 2003–2015 годы. В отличие от нынешнего модернизационного плана, тот был беднее на индикативные показатели. Вот ключевые нормативы, которых было необходимо достичь: обеспечение в обрабатывающей промышленности среднегодовых темпов роста в размере 8–8,4%, а также повышение производительности труда к 2015 году по сравнению с 2000 годом не менее чем втрое и снижение энергоемкости ВВП вдвое.

Согласно официальной информации (Инвестиционный правительственный портал, курируемый МИНТ — invest.gov.kz), в РК на сегодня с десяток крупнейших институтов развития (если рассматривать без многочисленных дочерних компаний; см. таблицу). По методам деятельности их можно классифицировать следующим образом: самая большая группа — нацеленные на поддержку и обеспечение развития несырьевых отраслей и сельского хозяйства посредством финансовых инструментов; вторая группа — структуры, призванные обеспечить нефинансовую, информационно-аналитическую, консультационную поддержку и продвижение. Если классифицировать избранные институты развития по направлениям деятельности, то групп будет больше: сосредоточенные в обрабатывающей промышленности и вообще в несырьевом сегменте народного хозяйства, занятые в сфере науки и технологий, внешнеторговой деятельности, сельском хозяйстве, отдельно сконцентрированные на субъектах малого и среднего бизнеса. Также можно выделить группу, переданную в управление МИНТ (БРК, Kazyna Capital Management, компании-агентства в структуре МИНТ (Нацагентства по продвижению экспорта Kaznex Invest и по развитию местного содержания NADLoC), а также структуры вне ведомства МИНТ (например, НУХ «КазАгро»).

Исторически большинство из ИР были созданы до или во время запуска СИИР 2003–2015: 9 из 10. Причем самым урожайным на рождение институтов развития стал май 2003 года (месяц старта СИИР), когда были образованы сразу три института: Национальный инновационный фонд (НИФ), Инвестиционный фонд Казахстана (ИФК) и KazExportGarant. Они прибавились к Фонду развития малого предпринимательства (ФРМП; после ребрендинга 2008 года — DAMU) и БРК. «Для решения проблем и достижения поставленных целей и задач в рамках Стратегии предполагается активизировать функционирование таких институциональных образований, как Национальный фонд Республики Казахстан, АО “Банк Развития Казахстана”, АО “Инвестиционный фонд Казахстана”, АО “Национальный инновационный фонд”, которые являются важнейшими инструментами механизма реализации Стратегии,— указывается в СИИР. — В целом данные институты будут проводить политику инвестирования в создание новых и развитие действующих производств с высокой добавленной стоимостью и поддержку научных и научно-технических исследований и разработок на основе комплексного анализа перспективных отраслей, выявления наиболее важных их элементов».

Однако уже в первые пять лет жизни СИИР построенную под нее систему институтов развития реформировали дважды. В начале 2006 года объединили все институты под крышей единого холдинга «Казына», затем, в конце 2008-го, объединили все госактивы в единый холдинг — «Самрук-Казына». Нурсултан Назарбаев объяснил это слияние необходимостью объединения госактивов в условиях кризиса для оперативного привлечения финансирования в ключевые проекты для дальнейшего развития ключевых секторов экономики: нефтянки, металлургии, химии и нефтехимии, инфраструктуры. В 2006-м же систему ИР на региональном уровне дополнили социально-предпринимательские корпорации (СПК), часть функций которых была связана с созданием условий для развития бизнеса в регионах. Строго говоря, причислить СПК к ИР нельзя, скорее это операторы всей небюджетной государственной экономической политики в регионах.

При этом промежуточные результаты «Казыны» президент нашел весьма успешными. «В ходе ряда региональных поездок предприниматели благодарили за создание “Казыны”, которая оказывала помощь в реализации их проектов. “Казына” сегодня одобрила свыше 200 проектов, из которых только новых производств уже запущено в эксплуатацию 60. При этом за два года с момента создания “Казына” увеличила портфель проектов в четыре раза, с двух с половиной до десяти миллиардов долларов. Тогда как мы выделили ей всего четыре с половиной миллиарда долларов,— заявил президент в выступлении на расширенном правительственном заседании в октябре 2008-го. — При этом более двух миллиардов направлены на целевую защиту дольщиков и поддержку малого и среднего бизнеса. “Казына”показала себя наиболее эффективным финансовым инструментом, поддержав и строительный сектор, и малый и средний бизнес, и агропромышленный комплекс, и даже строительство стратегических объектов в Астане».

У многих в экспертном сообществе этот шаг не встретил понимания. «Слияние “Самрука” и “Казыны” было ошибочным, слишком у них разные функции, и, как мы видим, сейчас эта ошибка признана: институты развития переданы в управление министерствам»,— резюмировал в интервью одному из казахстанских изданий директор ЦЭА «Ракурс» Ораз Джандосов. Передача большинства ИР в МИНТ состоялась в 2009–2011 годах, в период подготовки и старта очередной индустриальной программы — ГПФИИР на 2010–2014 годы.

Но вот ГПФИИР выходит на финишную прямую с замедлением роста в обрабатывающей промышленности, и в январе этого года президент на очередном расширенном заседании правительства вновь возвращается к теме ИР, но формулирует задачу иначе, чем четыре года назад: «Мы создавали Банк развития Казахстана для кредитования длинных кредитов. Банки второго уровня — они коммерческие, они, по сути, не могут этого делать. А эти (БРК. — ЭК) должны давать. Во что они превратились сейчас? …То есть должно быть четкое агентство развития экономики, которое определит точечно, по каким отраслям, что мы хотим построить, для чего кредиты нужны, поскольку государственные деньги там».

Премьер-министр Серик Ахметов поручил главе ФНБ «Самрук-Казына» Умирзаку Шукееву подготовить передачу активов в течение первого квартала текущего года. Однако очередной раз про выделение из структуры «Самрук-Казыны» НАР речь зашла только в середине второго квартала 2013-го: передача состоится в ближайшие недели.

«С моей точки зрения, институты развития были задуманы как инструмент для выведения денег из бюджета, можно даже сказать точнее — выкачивания и собственно целей развития не предусматривали. Если выстроить хронологию их создания, то логики вы там не увидите,— рассказывает директор Центра анализа общественных проблем Меруерт Махмутова. — Сперва они создавались как самостоятельные институты, затем был создан “зонтичный” фонд “Казына”, чтобы якобы повысить эффективность их управления, затем был создан фонд “Самрук” с той же целью, но уже для нацкомпаний, затем они были объединены, и опять декларировалась та же самая цель. Но, к сожалению, это осталось не достигнутым. Иначе зачем бы понадобилось создавать новое агентство развития? Впрочем, создание нового агентства опять-таки задумано только для того, чтобы перевернуть эту печальную страницу истории с эрой так называемых институтов развития и дать возможность авторам этих реформ уйти от ответственности».

Институтские грешки

Изначальной проблемой институтов развития была взаимная перепутанность функций. И все крупные изменения были, как правило, связаны со стремлением устранить путаницу, разграничить зоны ответственности. Четыре из десяти рассматриваемых ИР меняли стратегии развития. В основном коренные изменения коснулись институтов, понесших значительные финансовые потери: ФРМП, НИФ и ИФК. Кризисные потери двух последних составили свыше 25 млрд тенге за 2007–2008 годы (из 85 проектов НИФ были реализованы 3, из 36 проектов ИФК — 2). НИФ (участвовал в долевом финансировании start-up и НИОКР), в январе 2012 года переименованный в Нацагентство по техническому развитию (НАТР), вышел из убытков, причиненных неудачной инвестиционной деятельностью (в том числе аварией KazSat-1), а также переоценкой стоимости зарубежных венчурных фондов, в чей капитал зашел НИФ. Что касается ИФК (участвовал в капитале как фонд прямых инвестиций), то деятельность компании теперь сосредоточена на реализации активов, а убыток до сих пор не закрыт до конца. В ФРМП 2005–2007 годов руководство не довело до МСБ около 20 млрд тенге, а безвозвратные бюджетные потери в результате хищений и невозвратов составили 3,5 млрд.

Если в инновационно-инвестиционной составляющей деятельности отечественных ИР похвалиться нечем, то иная ситуация там, где дело заходило о финансировании реального сектора экономики. Вообще у всех ИР исторически очень хорошо получалось одно: тратить деньги. Такое свойство становится особенно важным в период кризиса. Например, «КазАгро», кредитующий буквально любую предпринимательскую активность в сельхозпроизводстве (отрасль, находящаяся у нас в перманентном кризисе), в результате получил 12% проблемных кредитов в ссудном портфеле. А БРК, раскритикованный президентом, как ледокол (корпоративный символ этого ИР) тащил на себе проекты, которые коммерческие банки из-за кризиса потянуть не смогли, но едва только кризис закончился, появились кейсы обратного характера: ввиду высоких ставок БРК и процедурных сложностей работы с этим ИР предприятия-заемщики переходят в комбанки (см. «Эксперт Казахстан» №43 (333) от 31 октября 2011 года). Как правило, это были проекты нижнего сегмента среднего бизнеса, и теперь БРК все больше смещается в финансирование крупных проектов.

«Мне видится ошибочной частая смена учредителей и руководителей институтов развития, постоянные реорганизации. Также ошибкой стал перенос атмосферы госслужбы в эти институты развития, начиная от коррупции и клановости и заканчивая бесконечной отчетностью вышестоящим органам,— делится мнением директор Центра макроэкономических исследований Олжас Худайбергенов. — В итоге персонал решил работать на “отчетность” и избегать ответственности, перекладывая принятие решения на всевозможные коллегиальные органы. Все равно атмосфера и правила игры не позволяли работать на результат. Если он и был, то вопреки таким правилам и благодаря тем сотрудникам, которые делали работу, несмотря на все эти проблемы». Также, по словам г-на Худайбергенова, институты развития должны работать как коммерческие структуры, но не гнаться за прибылью. «В их случае прибыль не измеряется чисто денежными показателями — это позволяет расправить крылья и рассматривать больший спектр проектов, которым надо помочь, а не вкладываться только в то, что принесет прибыль сразу, и это поняли лишь недавно»,— говорит эксперт. Многие допущенные в предыдущие годы ошибки были исправлены. По итогам пертурбаций последних лет можно отметить сильное смещение функций ИР от мер финансовой поддержки в сторону информационно-аналитических, консультационных. Если говорить о макроэкономических результатах периода активной работы ИР, то их сложно назвать успешными: наметившийся в 2000-х модернизационный тренд сошел на нет к концу десятилетия, выпуск инновационной продукции по-прежнему составляет ничтожно малую часть ВВП, в структуре промышленности, несмотря на рост обработки в последние три года, так и не произошло заметных структурных сдвигов (см. графики 1–6).

«В целом экономический рост в 1999–2007 годах был достигнут за счет внешних займов и роста экспортных доходов, и роль институтов развития была минимальна. Но сейчас, когда эти источники экономического роста исчерпаны, роль институтов развития должна проявиться. Они должны быть. Другое дело, что смогут ли они быть эффективными»,— рассуждает г-н Худайбергенов.

Критический момент?

Основной вопрос в контексте системы ИР сегодня — что в ней действительно необходимо изменить. Пока неясно, как будет выглядеть будущее агентство и какие изменения произойдут в структуре и функционале отдельных институтов развития. Вероятнее всего, уже знакомое с опытом реформ ИР руководство НАР, как и раньше, займется удалением появившихся смежных функций, перекраивая под эту задачу стратегии ИР. «НАР будет крайне громоздким институтом,— предрекает г-н Худайбергенов. — Оно создается в форме АО и станет фактически лишним звеном между институтами развития и профильными госорганами. Конечно, в любом случае можно за счет личных управленческих качеств сделать все так, чтобы не стать лишним звеном, а, наоборот, эффективным центром координации. Но это надо быть мышлением на голову выше руководителей всех подразделений, которые войдут в холдинг».

Каков же альтернативный правительственному вариант? Тут взгляды экспертов-собеседников «ЭК» расходятся, отражая основные подходы экономистов транзитных стран к экономическому развитию. Г-н Худайбергенов считает, что институты развития необходимо четко разделить и укрупнить по четырем направлениям: финансовое (кредитование низко- и малорентабельных проектов, необходимых государству и экономике); развитие предпринимательства (поддержка открытия новых предприятий); поддержка экспорта — институт должен оказывать финансовые и нефинансовые меры поддержки экспорта несырьевой продукции; поддержка науки и инноваций. «Иначе говоря, должно быть 4 института развития, но у нас их около 20–25, то есть они либо дублируют друг друга, либо разделены на части, хотя должны быть объединены друг с другом. При этом ни один из этих институтов не должен брать прибыль как единственный и основной параметр успешности своей деятельности»,— говорит он.

Г-жа Махмутова вообще не видит смысла в реформировании ИР. «Еще пять лет назад на вопрос журналистов по антикризисным мерам я предлагала упразднить ФНБ “Самрук-Казына”, как посредника по передаче денег из Национального фонда банкам, строительным компаниям и так далее. Это вполне можно было реализовать через Министерство финансов. Тогда же я предлагала упразднить СПК. Никаких манипуляций с реформированием — поможет только упразднение,— поясняет она. — Развитием экономики должно заниматься правительство. История экспериментов с институтами развития показала, что все они не отвечают целям развития страны, а лишь обогащают узкий круг лиц».

Не хватает свежести

Но финансовые институты сами по себе не являются ни панацеей, ни камнем преткновения. Взять хотя бы опыт подобных структур в послевоенной Европе, развивающихся странах. Неплохой пример работы в Казахстане демонстрирует ЕБРР, который, по данным директора банка в РК Джанет Хэкман, инвестировал в отечественную экономику за все время работы в стране 6 млрд долларов — сумму, сопоставимую с инвестициями всех отечественных институтов развития (на инвестиционном портале правительства фигурирует цифра в 5 млрд долларов; ссудный портфель БРК — около 3 млрд). Оказывается, что один международный институт, работающий в РК, стоит всех отечественных?

Конечно, дело тут не столько в форме, сколько в качестве организации, а она у нас хромает. «Национальная компания “Таукен Самрук” создана по моему поручению в 2009 году, до сих пор не работает. Три года вы не можете договориться. Четыре контракта с 2009 года. И когда это будет, кто это будет делать? — возмутился президент в минувшем январе результатам “Таукен Самрука” и “Казгеологии”. — Три года эта компания (“Казгеология”. — ЭК) разрабатывает стратегию. Поручаю вице-премьеру Исекешеву в месячный срок внести конкретные предложения по кардинальному исправлению ситуации». Событие нетрагическое, но печально то, что, по-видимому, за эти неубедительные результаты никто не будет отвечать по существу. Как не будет ответственных и за десятилетний пасьянс с системой ИР. В таких условиях уже не важно, в чьем составе будет та или иная организация.

Другой стороной работы в системе является тотальная боязнь коррупции и отчаянный бюрократизм, о котором выше уже говорил директор ЦМИ. Именно из-за этого риска многие институты ударились в консалтинг, а БРК по весьма сложной процедуре выдает деньги, занятые за рубежом: дескать, чужие деньги мобилизуют, тратить сложнее. Но чужие деньги еще и дороже; такие инвестиции в условиях периферийной экономки и идут в сырьевой сектор или в выпуск продукции первых переделов.

«За все годы независимости так и не были созданы механизмы, которые обеспечивали бы экономику достаточным объемом долгосрочных кредитных ресурсов в тенге по умеренным ставкам в пределах 3–7%; предприятия финансируют лишь 10–15% своих потребностей в инвестиционных ресурсах за счет банковских займов. Это крайне низкое значение. Износ основных фондов составляет около 40% и имеет тенденцию к росту,— Олжас Худайбергенов перечисляет болевые точки индустриально-инновационного развития. — Национальный производитель покрывает внутренний спрос в пределах 0–50%, в зависимости от товара; даже по продуктам питания у нас обеспеченность около 65–70%, хотя мы должны производить на экспорт. А если смотреть по статьям, то, за вычетом пшеницы и риса, ситуация еще более плачевная. С другой стороны, такие низкие уровни предполагают потенциал экономического роста как минимум на 10 лет, а возможно и больше».

Пока индустриальная политика Астаны не отталкивается от этой повестки дня, реформаторские действия, которые мы видим,— это цикл исправления собственных ошибок, улучшение бестолковых механизмов, когда нужна ревизия старой системы и переоценка базовых целей и задач. Дальнейшие действия должны быть нацелены на то, чтобы сломать ломающееся (например, государственные ФПИ) и поддержать развивающееся в рамках уже работающей модели (как вариант — сделать БРК в рамках МИНТ источником длинных денег для несырьевых секторов).

За проблемой организации системы институтов развития открывается, помимо всех сопутствующих технологической модернизации больших проблем, еще одна — довольно масштабная и весьма острая. Смена подходов к организации системы ИР (и не только этой системы) очень похожа на систему ротации высших чиновников, которые буквально ходят по кругу должностей в правительстве, акиматах, парламенте и нацкомпаниях. Сходство это не случайно, а, по-видимому, является причинно-следственной связью.

Казахстанской элите очень необходимы свежая кровь и свежий взгляд на вещи. Речь идет не о примитивной смене поколений, а о качественном расширении списка лиц, которым необходимо предоставить доступ к астанинским кабинетам. Потому как монополия нынешней патронимической элиты, исповедующей неолиберальные взгляды на экономику, не оправдывает запрос на модернизацию, включение в догоняющее развитие.

Три тире и одна точка

У Олжаса Худайбергенова есть свое объяснение проснувшегося интереса к реформированию ИР именно сейчас:

— Сошлись в одной точке три тренда. Во-первых, это тренд «разочарования»: в течение последние 10–15 лет проводились реформы, каждым по своему направлению. В рамках этих реформ было создано много новых образований, и все они показали свою неэффективность или низкую эффективность. И объединение фактически предоставляет возможность реформаторам самим показать, «как надо работать».

Во-вторых, есть некоторый управленческий кризис, ибо практически во всех структурах есть много «скелетов»; в итоге считается, что реформы неэффективны будут в любом случае, ибо «разворуют». Соответственно, легче контролировать потоки, то есть будет с кого спрашивать, когда потоки централизованы.

В-третьих, раз сейчас экономика уже не так рентабельна, как это было до кризиса, то считается, что дешевле содержать единые структуры, холдинги.

Статьи по теме:
Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом