Спасатель озадаченный

Готовность госорганов к ликвидации бедствий, отраженная в нормативно-правовых актах и специальных планах, вызывает серьезные сомнения у неправительственных экспертов. Самое слабое звено — система принятия решений

В страновом масштабе важна не столько замена нескольких министров и их замов, а то, успеет ли отечественная система гражданской обороны пройти реальную модернизацию до первой аварии
В страновом масштабе важна не столько замена нескольких министров и их замов, а то, успеет ли отечественная система гражданской обороны пройти реальную модернизацию до первой аварии

Всвязи с серией терактов, произошедших в РК в 2011–2012 годах, внимание общественности и критика были направлены лишь на одну часть государственных структур, обеспечивающих национальную безопасность в широком смысле. Раскритикованы были главным образом полицейские, сотрудники КНБ, чуть меньше укоров услышали в свой адрес финансовые полицейские. Сотрудники же МЧС упреки в свой адрес если и слышали, то только в Алматы после ощутимых землетрясений в мае 2011 года и в минувшем январе. Могло сложиться впечатление, что этот госорган работает эффективнее остальных, раз вызывает меньше нареканий.

Однако критика не заставила себя ждать. На правительственном совещании в январе этого года президент РК Нурсултан Назарбаев укорил министра по ЧС Владимира Божко за то, что восьмикратно возросло количество проверок бизнеса его подопечными. В январе мажилисмен и глава партии «Ак жол» Азат Перуашев подверг критике законопроект «О гражданской защите» (ЗГЗ), содержащий ряд пунктов, внедрение которых, по мнению экспертов, не даст заметных улучшений, а кое-какие из них и вовсе могут стать препятствием для развития коммерческой составляющей отрасли.

Вопросы возникают к деятельности госорганов (это дело уже не только МЧС, но и других госорганов) в секторе промышленной безопасности. Пару недель назад в Алматы проходила вторая международная конференция «Разливы нефти на море и на суше. Промышленная безопасность в ТЭК». Вызывает критику подготовка к организации мероприятий по ликвидации аварийных разливов нефти (ЛАРН) на Каспии, где со второго полугодия 2013-го ожидается старт крупномасштабной промышленной добычи. Проблема тем актуальнее, что в ближайшие недели на рассмотрение в мажилис РК поступят поправки в закон «О недрах и недропользовании», регламентирующие ликвидационные работы. Эксперты из НПО уверены, что и здесь отсутствуют четкие границы ответственности и алгоритмы принятия решений.

При пожаре не звонить

Разработка законопроекта о гражданской защите началась в 2010 году, но до сих пор документ не может пройти нижнюю палату парламента, встретив бурное сопротивление мажилисменов. Особенно в этом отношении отличились депутаты от партии «Ак жол», поддерживаемые на экспертном уровне НЭПК «Атамекен».

«Главная цель — повысить эффективность деятельности всей государственной системы предотвращения ЧС и ликвидации их последствий. Мы предусмотрели и четко прописали, кому и при каких обстоятельствах мы будем помогать и как. Новый закон прописывает, как государство должно защитить человека: оповестить, предупредить, дать определенный объем знаний, чтобы он не пострадал. Мы впервые вводим понятие о гражданской защите»,— рассказал министр по ЧС Владимир Божко в интервью одной из газет в прошлом октябре.

По словам независимого эксперта Юрия Цепурита, разработка единого закона «О гражданской защите» — своевременный шаг, поскольку действующие сегодня нормы серьезно устарели. Дискуссия развивается вокруг избранных разработчиками законопроекта вариантов решения поставленных проблем. Министерство, как считает эксперт, избрало путь переложения устаревших советских норм на новый лад.

Неясность, по словам г-на Цепурита, начинается с общих положений ЗГЗ: нет разграничения понятий «предупреждение чрезвычайной ситуации», «ликвидация чрезвычайной ситуации» и «ликвидация последствий чрезвычайной ситуации». Нет определений терминов «защита», «эвакуация», «спасение». А вследствие этого не дается и четкое определение функциональных обязанностей МЧС и акиматов при чрезвычайных ситуациях. «Мировая практика показывает, что предупреждение и ликвидация ЧС — дело МЧС, а ликвидация последствий ЧС — удел местных исполнительных органов. Из того, что дано в предложенном тексте, можно сделать вывод, что уполномоченный орган просто уходит от ответственности, перекладывая ее на акиматы и владельцев объектов»,— считает эксперт.

В ряду крупных недочетов проекта эксперт указывает на то, что в ЗГЗ закладывается морально и технически устаревшая система оповещения населения. По сигналу громкоговорителя (кстати, решение о подаче этого сигнала должен принимать местный аким), население должно включить теле- или радиоприемники и прослушать инструкции по спасению. Юрий Цепурит отмечает, что по всем современным правилам население должно покидать опасные участки немедленно после получения сигнала, а не сидеть перед голубым экраном. К тому же по требованиям техники безопасности при угрозе пожара после землетрясения, например, вообще запрещается включать электроприборы.

«Моя позиция основывается на том, чтобы система оповещения, особенно в сейсмоопасных районах, активизировалась автоматически и исключала влияние человеческого фактора. Например, при землетрясении сейсмодатчики при достижении определенных показателей должны автоматически запускать систему оповещения без участия человека. То же самое при выбросах токсичных веществ в атмосферу»,— говорит эксперт.

Вместо четкой системы принятия решений г-н Цепурит находит в ЗГЗ лоббирование ведомственных интересов. К примеру, разработчик закрепляет систему независимой оценки рисков в области пожарной безопасности. «Но сейчас нет методик определения таких рисков, а даже в случае их наличия нет понимания, каким образом можно использовать полученные показатели. В итоге все сводится к констатации соответствия объекта требованиям действующего законодательства, только уже на платной основе»,— говорит собеседник «Эксперта Казахстан».

Ранее глава «Ак жола» также обращал внимание на антиконкурентные действия министерства: часть государственной противопожарной службы вывели в негосударственную и под юрисдикцию стопроцентной дочки МЧС — АО «Орт Сондируши». Компанию определили как правопреемника государственной противопожарной службы с осуществлением аналогичных услуг на платной основе, что, по мнению г-на Перуашева, прямо нарушает антимонопольное законодательство.

«Сложившаяся ситуация, при которой МЧС РК через свою подведомственную организацию «Орт Сондируши» и аффилированные с ней коммерческие организации в виде четырех ТОО занимается несвойственной государственному органу коммерческой деятельностью, имеет целый ряд негативных последствий, в том числе и отсутствие условий для развития малого и среднего бизнеса, и снижение качества предоставляемых услуг и продукции,— заявил Азат Перуашев. — Ни при каких условиях самостоятельные предприятия не смогут конкурировать с государственной компанией, тем более имеющей приоритет при проведении государственных закупок, а также не несущей реальной финансовой ответственности за свои экономические показатели ввиду наличия прямой государственной поддержки».

Г-н Перуашев также указывает на момент, вызвавший в мажилисе особое возмущение: по законопроекту государственная противопожарная служба будет работать только на гособъектах и жилых массивах. Остальные объекты должны производить пожаротушение самостоятельно или с привлечением коммерческой организации (например, «Орт Сондируши»). «Зачем коммерциализировать услуги, которые уже и так оплачены из наших налогов?» — недоумевает депутат.

В страновом масштабе важна не столько замена нескольких министров и их замов, а то, успеет ли отечественная система гражданской обороны пройти реальную модернизацию до первой аварии
Фото: Владимир Третьяков

Примечательно, что г-н Цепурит представляет практически все эти аргументы вот уже третий год, с момента обнародования законопроекта. При этом разработчики документа в его содержании ничего практически не меняли, однако прошли серию полагающихся экспертиз и направились с ним в мажилис.

На мартовском заседании Антикоррупционного совета г-н Перуашев вновь поднял тему ЗГЗ. «Находящийся в мажилисе на обсуждении законопроект «О гражданской защите» предусматривает расширение полномочий МЧС на проверки бизнеса и управление материальными ресурсами, но ничем не улучшает ситуацию с обеспечением безопасности населения от природных или техногенных катастроф»,— заявил он, повторив свой январский тезис и все то, что им уже говорилось прошлым летом.

Примечательно, что в ходе мартовского обсуждения ЗГЗ в мажилисе поступило больше тысяч поправок со стороны депутатов всех фракций. Теперь работа над законопроектом вновь затянется. По данным на 14 марта, законопроект находится в работе, дедлайн подготовки заключения — 20 ноября текущего года. Велика вероятность, что этот закон, важность которого признают и разработчики, и критики, так и не будет принят до конца этого года, а перейдет в 2014-й.

«Изначально стоит разработать саму структуру или систему решения основополагающих задач, а потом уже законодательно их закрепить,— считает Юрий Цепурит. — И еще я убежден, что главным разработчиком такого законопроекта должен быть не уполномоченный орган. Ведь именно он в дальнейшем станет нести основную ответственность за его реализацию. А потому всегда будет стараться избежать ответственности за свои действия».

Жареные тюлени Каспия

Как выяснилось на конференции «Разливы нефти на море и на суше. Промышленная безопасность в ТЭК», глубина проблемы промышленной безопасности в контексте начала промышленной добычи в казахстанском секторе Каспийского моря такова, что упрекать только казахстанских спасателей бессмысленно.

Ведущий инженер по чрезвычайным ситуациям МЧС Азербайджана Фархад Гулиев констатировал, что ни одна из стран Каспийского региона не имеет достаточного набора сил и средств для ликвидации крупных разливов нефти. Он предлагает создать объединенные экологические силы быстрого реагирования на Каспии. «Создав эффективную, оснащенную по последнему слову техники и мобильную службу, мы сможем быстро реагировать на ЧС в водоемах и оперативно ликвидировать последствия»,— отмечает он.

Присутствовавшие на мероприятии представители областных департаментов по ЧС высказали уверенность в полной технической оснащенности и готовности к ликвидации небольших разливов. «Мы отрабатываем мероприятия как с работающими в казахстанском секторе Каспия нефтяными компаниями, так и с российской стороной. Мы ежегодно проводим совместные учения, чтобы быть готовыми»,— заверяет замначальника ДЧС Мангистауской области Сергей Ульжабаев.

По его оценкам, технического обеспечения у аварийно-спасательных компаний достаточно для ликвидации разливов первого и второго уровней (о градации уровней нефтяных разливов, принятой в соответствии с Национальным планом по предупреждению нефтяных разливов и реагированию на них в море и внутренних водоемах РК, смотрите подробнее в «Эксперте Казахстан» № 9 (401) от 4 марта 2013 года).

Надо отметить, что местные силы и средства, на которые рассчитывают в МЧС РК — частные. В случае крупномасштабной утечки нефти планируется привлечь на аутсорсинг одну из иностранных компаний. На МЧС в этой схеме возлагается ответственность за управление и координацию аварийно-спасательных работ. Но способность именно к такого рода деятельности вызывает вопросы у представителей НПО. Слабое место системы — отсутствие действенного алгоритма принятия решений.

Как заявляет Галина Артюхина, исполнительный директор Казахстанской ассоциации недропользователей для устойчивого развития (КАНУР), в Казахстане на сегодня нет ни одной организации, которая бы владела всей интегрированной информацией о состоянии окружающей среды Каспийского моря, чтобы потом можно было обоснованно принимать какие-то решения.

«По Национальному плану принятие решения возлагается на структуры МЧС и местные органы власти — акиматы. Но на самом деле принимать решения в случае крупного разлива никто не возьмется. Что делать с большим объемом нефти: сжигать, использовать химические реагенты или ничего не предпринимать? Потому что на сегодня ни один из госорганов не примет обоснованного и взвешенного решения, так как за все эти годы не создана единая информационная система управления,— утверждает она. — Возможно, у операторов эта информация есть, но для принятия решений эта информация не обобщена и не доступна».

Г-жа Артюхина предлагает создать такую систему и приводит в пример Атлас экологической чувствительности, созданный в Гренландии совместно несколькими институтами и исследовательскими организациями, где оценивается экологическая ситуация на каждом прибрежном участке. «В Гренландии в составлении атласа участвовали госорганы. Но если в Казахстане мы будем надеяться, что эту работу возьмет на себя государство, то когда случится ЧС, мы поймем, что ничего не сделано. Почему я так думаю? Возьмем текущий Национальный план. Там есть пункт «Сбор и анализ данных об исходном состоянии окружающей среды». Во-первых, сделать его должны были до сентября прошлого года. Во-вторых, бюджет на это в Нацплане не предусмотрен». Нет бюджета и на утилизацию отходов после крупного разлива.

Есть проблемы и исключительно бюрократические. Галина Артюхина цитирует один из последних приказов Министерства охраны окружающей среды (МООС), по которому предоставление экологической информации в зависимости от ее сложности и специфичности дается в срок от 2 до 6 месяцев. «Если последует необходимость принятия того или иного решения, на том или ином участке моря или побережья, например разрешение на сжигание нефти, вам полгода будут давать этот ответ»,— объясняет она.

«Мы не говорим о разливах первого и второго уровней, которые объективно можно оперативно ликвидировать средствами нефтяников на платформе и береговыми силами. Но если произойдет разлив третьего уровня? И до сих пор непонятно, кто будет отвечать, кто оперативно примет решение, например, о сжигании нефти? Акиматы будут запрашивать чеэсников, чеэсники — Минсельхоз (он ведает рыбным хозяйством) и МООС. И наиболее вероятный результат: мы получим жареных тюленей»,— предрекает исполнительный директор КАНУР.

Представители компаний-недропользователей, похоже, подходят к тому, чтобы объединить силы и средства для ЛАРН без участия госструктур. Директор по экологии «Лукойл-Нижневолжскнефть» Алексей Кузин предлагает всем участникам шельфовой добычи на Каспии заранее заключить договоры о компенсациях, чтобы в критический момент действия коллег-нефтяников были оперативны и не связывались формальностями. «Не хочу хаять госструктуры, но на последних учениях представители МЧС заявили нам, что у них нет керосина, чтобы вылететь к месту учений на вертолете. Дело не в том, есть или нет аварийная служба. Она, может, и есть, но ей работать нечем»,— сожалеет г-н Кузин, логически возвращаясь к тезису Фархада Гулиева.

Карты под стол, багры на стол

Конечно, надо отдать должное терпеливости разработчиков ЗГЗ от МЧС, три года продвигающих свое нормативно-правовое детище в мажилис. И их позицию нельзя назвать непреклонной: за это время эксперты МЧС пересмотрели некоторые незначительные позиции законопроекта, пойдя навстречу неправительственным экспертам. Сам факт, что стороны не могут прийти к консенсусу уже три года (во многом потому, что серьезного движения навстречу неправительственным экспертам нет со стороны МЧС), свидетельствует о наличии кризисных явлений в управлении системой гражданской обороны.

Возможно, неправительственные эксперты сгущают краски, но гражданская оборона — та сфера, где, как говорят, «лучше перебдеть, чем недобдеть». И этот аргумент, по сути, ключевой у критиков МЧС. В сложившихся условиях отсутствие лояльности госоргана к предложениям и требованиям критиков может привести к ситуации, когда высшее руководство страны будет вынуждено идти на кадровые перестановки.

Однако в масштабе страны важна не столько замена нескольких министров и их замов, сколько то, успеет ли отечественная система гражданской обороны пройти реальную модернизацию до того, как произойдет первая крупная нештатная ситуация. Как заметил на конференции по разливам нефти один из ученых-экологов: «Если событие потенциально может произойти, то, скорее всего, произойдет. Рано или поздно».

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности