Кашаганские поправки

Миннефтегаза РК готовит изменения в законодательство о недропользовании, большая часть которых предлагается ввиду старта активной добычи в казахстанском секторе Каспия

Кашаганские поправки

Закон «О недрах и недропользовании», пожалуй, является одним из самых изменяемых нормативно-правовых актов РК. С момента его принятия (24 июня 2010 года) не прошло еще и трех лет, а поправки в него уже вносились одиннадцать раз. Не за горами и двенадцатый: в Министерстве нефти и газа (МНГ) РК разрабатывается проект с очередной серией изменений, которые, как ожидается, будут приняты в апреле этого года.

Цель ключевых поправок — адаптировать законодательство РК к возможным ЧП, связанным со стартом добычи больших объемов углеводородов на шельфе Каспийского моря. Напомним: по планам Миннефтегаза и самих инвесторов добыча в казахстанском секторе Каспийского моря (КСКМ) к 2014 году составит 13,2 млн тонн — 15% общей добычи нефти в стране; к 2020 году доля шельфовой нефти вырастет и в абсолютном, и в относительном измерениях — до 65,2 млн тонн — 50% всего извлекаемого из казахстанских недр черного золота (см. график).

Без четверти восемьдесят

В СМИ информация о готовящихся поправках в законодательство о недропользовании попала после выступления ответственного секретаря МНГ РК Канатбека Сафинова на астанинской конференции «Нефтегаз: казахстанское содержание-2013» 14 февраля этого года. Рассказав, какие штрафы (на 350 млн тенге в 2012 году) были предъявлены недропользователям за невыполнение контрактных обязательств по казсодержанию, г-н Сафинов объявил о планах внести изменения в закон «О недрах и недропользовании» в этом апреле.

«Если есть предложения от наших недропользователей и компаний-поставщиков, на сайте министерства размещен проект этого закона, — рассказал ответсек МНГ. — Мы готовы совместно с вами его рассматривать, изучать, улучшать нормы. Мы уже включили ряд поправок, которые предлагали недропользователи. И, соответственно, готовы эту работу продолжать».

На сайте МНГ все предлагаемые поправки объединены в сравнительную таблицу, а сам законопроект носит название «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недропользования». В таблице представлено в общей сложности 76 поправок, из которых 72 — в закон «О недрах и недропользовании», остальные четыре — в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП).

Условно можно распределить новации в две группы: первая — нормы, касающиеся процесса подготовки к разработке месторождения, «процессуальные»; вторая — нормы о ликвидации последствий экологических катастроф при морской добыче нефти и газа.

Если говорить о ключевых изменениях первой группы, то в законопроекте со ссылкой на российский опыт предлагается отменить плату за геологическую информацию для нацкомпаний, выполняющих государственное геологическое изучение недр. «Предложенная редакция позволит улучшить инвестиционный климат и увеличить привлекательность инвестирования для целей проведения государственного геологического изучения недр, в том числе для потенциальных инвесторов», — отмечают инициаторы нормы.

Еще одно нововведение, призванное улучшить инвестклимат, — ограничение приоритетного права государства на недропользование только участками недр, имеющими стратегическое значение. Ранее в тексте закона такой оговорки не было, и «право первой ночи», как шутливо называли эту норму некоторые аналитики, распространялось на любые месторождения. Сроки разработки и согласования проекта поисковых работ увеличиваются с шести до девяти месяцев.

Но правительство не намерено совсем ослаблять хватку: в документе прописывается норма, по которой оно устанавливает правила экспертизы проектов контрактов на недропользование. Теперь определяется четкий порядок прохождения экспертиз ТЭО, по которому экономическая экспертиза может проводиться только после положительного заключения экологической экспертизы, исследования промышленной безопасности, санитарно-эпидемиологической экспертизы и проверки в области рационального и комплексного использования недр. 

Если завтра разлив

Вторая группа изменений куда более объемна и значительна. В прежней редакции закона о недропользовании уже есть пункт о ликвидационном фонде (ЛФ), формируемом недропользователем для устранения негативных последствий при нефтедобыче. В новой редакции определение ЛФ — это уже не абстрактный фонд, а конкретные «денежные средства, накапливаемые недропользователем на депозитном счете». Если же размер ЛФ окажется меньше затрат на ликвидацию последствий, то сырьевик будет доплачивать из своего кармана. Правда, если все деньги из ЛФ израсходованы не будут, остаток с депозита недропользователь может свободно забрать.

Предложение умное, дельное и своевременное: правительство, с одной стороны, обеспечивает себе хоть какую-то «подушку» на случай ЧП (все равно с разливом нефти бороться придется не только бизнесу, но и государству), с другой — находит еще один источник длинных денег для экономики. Ведь отчисления будут находиться в фонде весь срок разработки месторождения, а это, как правило, не меньше 10–20 лет.

Поскольку главный риск при добыче на море — это разлив нефти, то в закон вводится определение этого факта, а также градация его масштаба. Все разливы делятся на три уровня. Первый — незначительные (до 10 тонн нефти), ликвидируемые персоналом платформы имеющимися специальными средствами. Второй — умеренные или средние (10 — 250 тонн), когда одних подручных средств и ресурсов не хватит и потребуется помощь береговых служб. Третий — крупные разливы (свыше 250 тонн), для ликвидации которых не то что собственных и береговых сил — не хватит и общереспубликанских. Не исключено, что даже международную помощь потребуется запрашивать. Причем, если в случае разлива первого и второго уровней руководство и координацию ликвидационных работ будет производить сам недропользователь, то при третьем уровне координация возлагается на Нацкомиссию по реагированию на нефтяные разливы.

Надо подчеркнуть, что ЛФ как раз и предусмотрен для ликвидации разливов первого и второго уровней. Кроме того, в проекте отражено обязательство недропользователя утверждать планы организации по предупреждению и ликвидации нефтяных разливов. Эти планы должны быть согласованы с региональными.

Как уже было сказано, нефтяник на море обязан быть способным ликвидировать малый и средний разливы нефти самостоятельно. Для этого ему необходимо иметь либо соответствующие материалы и оборудование для собственного пользования, либо договор со специализированной организацией ликвидаторов, которая таким арсеналом располагает. Что же касается загрязнения третьего уровня — «недропользователь, осуществляющий нефтяные операции на море, обязан заключить договор со специализированной аттестованной профессиональной аварийно-спасательной организацией, имеющей оборудование и средства для ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов и ликвидации разливов нефти третьего уровня в районе проведения нефтяных операций». При отсутствии средств для ликвидации или договора со специалистами (равно как и при отсутствии плана ликвидации) на недропользователя налагается штраф (это уже поправки в КоАП) в размере от 100 МРП для физлиц до 2 тыс. для крупного бизнеса (МРП — 1731 тенге). А если повторная проверка также покажет отсутствие средств и договоров, лицензия компании будет приостановлена или же прекращена.

Оплатите страховку!

Кроме накопительного ликвидационного фонда, законопроектом предусмотрено обязательное страхование операций недропользования, связанных с возможными экологическими и производственными рисками. С нефтяников, ведущих разведку и добычу на море, — спрос особый. Они обязаны застраховать имущественные риски и риски ответственности таким образом, чтобы обеспечить страховое покрытие по следующим статьям расходов: по взятию скважины под контроль; по операциям повторного бурения в случае выхода скважины из-под контроля; по очистке и локализации в случае загрязнения моря; по привлечению специализированных организаций, осуществляющих деятельность в сфере ликвидации разливов нефти.

Нельзя сказать, что страхование разведки и добычи для нефтяников в новинку. Управляющий директор по рискам АО «НСК» Олег Павлов считает, что весь страховой портфель нефтяных компаний в Казахстане точно оценить сложно в связи с недоступностью консолидированных данных. «По нашим представлениям, страховой портфель всех нефтяных компаний Казахстана — около 70 миллионов долларов, который включает все виды страхования. Причем более 80 процентов от этой суммы приходится на пятерку крупнейших нефтяных операторов Казахстана, прежде всего  консорциумы Karachaganak Petroleum Operating (KPO) и Agip КСО», — говорит он.

При этом размеры страховых премий от проекта к проекту находятся в широком коридоре — от нескольких сотен до нескольких тысяч долларов только по сухопутным разработкам. На море речь может идти о цифрах, на порядок превосходящих эти показатели.

Г-н Павлов считает, что предлагаемые в законопроекте новации вряд ли серьезно изменят страховой рынок РК. Дело в том, что во всем мире нефтяники — одни из самых ответственных и обязательных страхователей, предостерегающих свою деятельность от широкого спектра рисков. Большинство крупных компаний добровольно страхуют риски, связанные с разведкой и добычей нефти. «Казахстанские недропользователи в этом плане не исключение. В целом по объемам рынка увеличение если и будет, то оно не окажет влияния на общую структуру портфеля. Более того, на сегодняшний день уже существуют нормативные акты Министерства нефти и газа, обязывающие недропользователей страховать нефтяные операции», — отмечает наш собеседник из НСК.

Правда, непонятно, как именно эти нововведения повлияют на рост общих расходов нефтяников при разведке и добыче, ведь недропользователи не раскрывают структуру расходов своей производственной деятельности.

Дубляж прозрачности

Меньше всего в законопроекте норм, касающихся взаимодействия бизнеса и гражданского общества. Не исключено, что это вызвано малой информированностью НПО о законопроекте. А ведь НПО стоило бы с ним ознакомиться, ведь если законопроект примут в нынешней форме, то из закона исчезнет обязанность недропользователя «представлять отчетность, подтвержденную аудиторским отчетом, в соответствии с требованиями Инициативы прозрачности деятельности добывающих отраслей» (ИПДО; статья 76, подпункт 22).

Инициаторы этой поправки указывают на то, что отчетность по ИПДО дублируется сведениями об уплате налогов (данные за 5 лет выложены в открытом доступе на сайте налогового комитета Минфина РК). Они также подчеркивают, что информация об уплате налогов и других обязательных платежах в бюджет по статье 557 Налогового кодекса РК не является налоговой тайной и находится в общем доступе. Дублирование обязательств подпункта 22 происходит в самом законе «О недрах и недропользовании». В той же 76-й статье, подпункте 6, прописывается обязанность недропользователей «соблюдать условия меморандума о взаимопонимании в отношении реализации ИПДО» — в меморандуме-то и указана обязанность предоставлять соответствующую отчетность.

«Нет оснований обязывать недропользователей предоставлять отчетность, тем более подтвержденную аудиторским отчетом, так как в заключенных контрактах такая обязанность по предоставлению отчетности закреплена лишь в менее чем 25% контрактов», — подчеркивают инициаторы новации.

«Исключение данного положения может негативно повлиять на реализацию Инициативы прозрачности. Причиной этому может послужить ссылка компаний и самих исполнительных органов на то, что Меморандум о взаимопонимании не является нормативно-правовым актом, а прямо указанных в законодательстве требований о предоставлении аудированной отчетности в целях сверки налоговых платежей государству уже не будет. Поэтому считаю позицию инициатора поправки не совсем верной», — считает директор программы «Прозрачность государственных финансов» Фонда Сорос-Казахстан (ФСК) Жанибек Хасан.

По его словам, вариант, который можно предложить в этом случае, заключается в иной формулировке законодательного положения с фокусом на уже имеющиеся договоренности заинтересованных в реализации Инициативы сторон.

«Например, требование должно касаться не всех недропользователей, а лишь тех, чьи платежи в казну превышают суммы, определенные как «порог существенности». То есть для добывающих компаний нефтяного сектора порог существенности по платежам в бюджет составляет 30 миллионов тенге, и для горнорудного сектора — 15 миллионов тенге за календарный год, — предлагает г-н Хасан. — Если же компании превышают указанные суммы налоговых платежей, они автоматически должны проводить аудит для целей реализации Инициативы». По словам эксперта из ФСК, текст положения в новой редакции с упором на определенный круг компаний позволил бы оставить требование по реализации Инициативы в законодательном акте и тем самым усилить саму ИПДО.

Альянсы на нефтяной почве

Пока что мы имеем дело лишь с документом, находящимся в фазе подготовки и даже не дошедшим до мажилиса, но судя по общему содержанию поправок, уже сегодня можно понять ключевые векторы целей, которые преследуют инициаторы поправок — правительство и недропользователи.

Правительство, по-видимому, на короткую перспективу решившее задачу максимализации доходности от нефтегазовых проектов после получения 10% KPO, теперь стремится минимизировать риски и предельно обезопасить себя в случае экокатастроф на Каспии. Перед началом разработки супергигантского и суперсложного офшорного месторождения Кашаган (добычу планируется начать уже в этом году) просто нельзя не сформулировать хотя бы базовые нормативные условия на случай ЧП. Ликвидационный фонд, обязательство иметь план и оборудование для ликвидационных работ или заключить договор со спасателями, градация разливов на море — все это элементы, не имея которых в законодательстве, начинать шельфовую добычу нельзя.

С другой стороны, власть идет на уступки недропользователям в вопросах, где интересы правительства и бизнеса пересекаются, скорее, не между собой, а с общественными. К примеру — там, где необходимо исключить дополнительную и лишенную необходимости (с точки зрения нефтяников) нагрузку. Пример с исключением пункта об обязательной отчетности в рамках ИПДО из текста закона — прямое тому подтверждение. Это вряд ли бы произошло, продолжайся обмен претензиями вокруг Карачаганака: правительство использовало бы обязательства по отчетности для дополнительного давления на неуступчивых инвесторов. Сегодня, когда основные противоречия между недропользователями и властью разрешены, обе стороны нацелены на плодотворное сотрудничество, сулящее рост доходов для одних и пополнение казны, улучшение макроэкономических показателей и социально-экономической обстановки — для других.

Конечно, в Астане понимают, что совсем облегчать жизнь нефтяникам и ослаблять контроль за ними не стоит. Проблема повышения доходности решена лишь временно, поскольку о дальнейшем освоении ключевых месторождений согласия с инвесторами пока нет — взять хотя бы 3-ю фазу на Карачаганаке, — а также с проектом будущего расширения на Тенгизе, который предусматривает общий рост добычи «Тенгизшевройла» с 26 до 36 млн тонн. Потому-то в список поправок внесены и «процессуальные» моменты — те, что дают правительству необходимые рычаги для решения и этих тактических проблем.            

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики