Кому-то доходы, кому-то потери

С 1 января 2004 года в системе налогообложения недропользователей произошли определенные изменения. По мнению некоторых зарубежных инвесторов, эти изменения существенно повлияют на экономическую эффективность нефтегазовых проектов, а нестабильность налогового режима снизит инвестиционную привлекательность Казахстана. Речь главным образом идет о рентном налоге на экспорт сырой нефти

Предложения по изменению налогового законодательства в целом направлены на улучшение налогового администрирования и повышение прозрачности взаимоотношений между налогоплательщиками и государством. Наиболее существенные изменения относятся к налогообложению нефтяных операций, позволяющие увеличить бюджетные доходы республики от недропользователей и одновременно внедрить более гибкий и понятный механизм налогообложения.

Принципиальным новшеством является введение рентного налога на экспортируемую сырую нефть. Налоговым кодексом РК установлены также новый порядок исчисления налога на сверхприбыль недропользователей, а также исчисления ставок роялти (см. таблицу 1). Предполагается, что принятые изменения и дополнения существенно увеличат доходы страны от сырьевого сектора экономики.

Не так страшен черт

По своей природе роялти является одним из способов изъятия части природной ренты. В международной практике ставка роялти может достигать 20%, наиболее распространенными являются ставки в диапазоне 8-12%.

Налоговой базой для исчисления роялти является стоимость полезных ископаемых, которая определяется в соответствии со статьей 299 Налогового кодекса республики. Для нефтедобывающих компаний в Казахстане устанавливается скользящая шкала ставок роялти в зависимости от накопленного объема ее добычи от 2% при объеме добычи до 2 млн тонн и 6% при объеме добычи свыше 5 млн тонн нефти в текущем календарном году. Важно отметить, что ставка роялти в Казахстане существенно ниже, чем в остальных странах.

Ставка роялти исчисляется в зависимости от объема реализации нефти на экспорт и не отражает различий в условиях добычи нефти разных месторождений. По существу, она является просто налогом на добычу полезных ископаемых, т.е. не имеет никакого отношения к природной ренте. Новый порядок исчисления роялти в этой связи ставит добывающие компании в неравное положение. Налоговая нагрузка на добывающие компании увеличивается обратно пропорционально рентабельности месторождения. Так, возрастет налоговая нагрузка на компании, которые добывают нефть на тяжелых малорентабельных месторождениях, где отсутствует природная рента. Возможны варианты, при которых фактическая рентабельность добычи нефти может оказаться отрицательной. Поэтому разработка мелких месторождений и месторождений с высокими удельными затратами на добычу может оказаться нерентабельной. Будет более выгодным сворачивать добычу нефти на отработанных месторождениях, что приведет к неполному извлечению нефти.

В значительной степени недостатки исчисления роялти в Налоговом кодексе связаны с нежеланием или непониманием разработчиками поправок сути природной ренты и роялти как одного из методов изъятия природной ренты.

С нашей точки зрения, ставка роялти должна определяться принципиально на другой основе - на базе рентной оценки месторождения. В принятом же пакете изменений и поправок отсутствует понятие рентной оценки месторождения. Вместо него вводится понятие стоимости полезных ископаемых, которая зависит от колебания цен.

Величина ренты не зависит от цены реализации. Если размер ренты для первого месторождения составлял 3 доллара за баррель нефти, то при любой цене реализации ее величина не изменится и останется такой же. Поэтому ставка роялти должна обеспечить изъятие в пользу общества 3 долларов природной ренты.

На практике конкретные ставки роялти должны устанавливаться переговорным путем на основе рентной оценки. При этом одни должны учитывать динамику добычи нефти за весь период освоения и эксплуатации месторождения. В мировой практике системы налогообложения недропользователей позволяют уловить до 80 и более процентов природной ренты.

Изъятие природной ренты нельзя рассматривать как увеличение налоговой нагрузки для добывающих компаний. Эта мера просто выравнивает экономические условия деятельности всех добывающих компаний, обеспечивая им нормальную среднюю прибыль. Минимальные же предельные ставки роялти можно установить законодательным путем.

В этой связи целесообразно:

  • провести рентную оценку каждого месторождения полезных ископаемых для определения ставок роялти и бонусов;
  • рассматривать роялти как регулярные платежи за природные ресурсы, ставка которых определяется из оценки потенциального или реального рентного дохода добывающих компаний;
  • определять размеры ставок роялти по конкретным проектам переговорным путем;
  • законодательно закрепить нижнюю границу ставок роялти.

Куда пойдут сверхдоходы?

Определенным новшеством является и введение налога на сверхприбыль добывающих компаний. Объектом налогообложения является часть чистого дохода, превышающая 20% от суммы разрешенных вычетов. Налоги на сверхприбыль высокорентабельных предприятий применяются во многих странах, позволяя в значительной мере увеличить бюджетные доходы.

Исходя из сути природной ренты, можно только отметить, что данный налог в части изъятия природной ренты, также как и роялти, не работает. Уплата этого налога начинается при рентабельности добывающих компаний свыше 20%. Рента же, как известно, образуется и при более низкой рентабельности.

Кроме того, из-за непрозрачности отчетности добывающих компаний не исключены случаи завышения затрат, относимых к разрешенным вычетам. А это существенно снизит налоговую базу. По данным Счетного комитета РК, отдельные добывающие компании до 80% стоимости нефти умудряются отнести к разрешенным вычетам, пользуясь различными бухгалтерскими уловками и несовершенством бухгалтерского учета.

Все еще впереди...

Плательщиками так называемого рентного налога на экспорт нефти (РНЭН) являются все экспортеры сырой нефти, за исключением недропользователей, работающих по контрактам типа "Соглашение о разделе продукции". Базой для исчисления РНЭН является стоимость сырой нефти, исчисляемая из фактического объема экспорта нефти и рыночной цены за вычетом затрат на добычу и реализацию с учетом ее качества. Предусматривается скользящая шкала ставок - от 1% при цене 19 долларов за баррель нефти до 33% при цене, равной 40 долларам и выше.

По сути РНЭН представляет собой разновидность экспортных пошлин, направленных на более полное изъятие сверхдоходов, которые образуются из-за роста мировых цен на нефть. Введение данного налога, с одной стороны, решает проблему трансфертного ценообразования, так как ставка налога определяется на основе сложившихся мировых цен на нефть, а не фактической ценой ее реализации, которая может быть искусственно занижена. С другой стороны, рентный налог позволяет изъять часть сверхприбыли, которая образуется за счет превышения мировых цен на нефть над запланированными, принятыми при разработке проекта бюджета страны.

В этой связи РНЭН фактически подменяет экспортной пошлиной механизм изъятия природной ренты, что является манипуляцией общественным сознанием и подменой предмета обсуждения.

Во-первых, это связано с тем, что действие нового налогового законодательства распространяется только на новые контракты. Для компаний, которые работают по действующим контрактам, сохраняются прежние налоговые условия. С одной стороны, это свидетельствует о твердых намерениях правительства сохранить стабильность налогового законодательства, чтобы не снизить инвестиционную привлекательность страны в глазах зарубежных инвесторов. С другой - все выгоды нового налогообложения недропользователей в виде существенного повышения бюджетных доходов от сырьевого сектора отодвигаются на более отдаленную перспективу. Учитывая, что контракты на освоение большинства месторождений в республике практически уже заключены, то изменения, внесенные в Налоговый кодекс, носят в основном декоративный характер и служат для успокоения общественного мнения.

Во-вторых, если внимательно рассмотреть определение рентного налога на экспорт сырой нефти, то ни один из признаков, характеризующих объект налогообложения, не является рентообразующим. Иными словами, исчезает сама природная рента как объект налогообложения. По сути на первый план выходит фискальная функция - изъятие дополнительных доходов, вызванных изменениями мировых цен на нефть.

Рассмотрим два месторождения с нефтью одинакового качества, но с разными издержками на добычу. В нашем примере (см. таблицу 2) рента, которую имеет первое месторождение, составляет 3 доллара за баррель.

Согласно внесенным поправкам, удельный вес данного налога в ренте составит: при цене 19 долларов - 2%, 20 долларов - 2,1%, 40 долларов - чуть больше 7%. Таким образом, при введении РНЭН природная рента будет оставаться в распоряжении владельцев нефтедобывающих компаний.

Предлагаемый налог также не решает проблемы стабильности бюджетных поступлений, так как при цене ниже 19 долларов за баррель или рентабельности проекта ниже 15% поступлений в бюджет от этого налога не будет.

При действовавшей модели налогообложения первая компания уплачивала корпоративный подоходный налог с ренты, которая включается в состав прибыли. После выплаты налогов и обязательных платежей эта компания присваивает ренту в размере 2,1 доллара за каждый баррель добытой и реализованной нефти. Изменения в налогообложении нефтяных операций увеличивают бюджетные доходы. При цене нефти 20 долларов за баррель в бюджет первая компания дополнительно отчисляет 0,6 доллара рентного налога и 2,91 доллара налога на сверхприбыль. Всего рост налоговых поступлений составит 3,59 доллара за баррель экспортируемой нефти. Соответственно, вторая компания дополнительно отчисляет в бюджет 1,66 доллара налогов, в том числе налог на сверхприбыль - 0,98 доллара и рентный налог - 0,6 доллара.

Как видно из расчетов, рентный налог и для первой, и для второй компании один и тот же. Его размер зависит не от горно-геологических и других условий, а только от цены реализации. Действительно, при прочих равных условиях разница в величине чистого дохода этих компаний определяется величиной присваиваемой природной ренты. В нашем случае, как отмечалось выше, первая компания присваивала 2,1 доллара природной ренты. После изменения налогообложения нефтяных операций эта компания также присваивает природную ренту в размере 1,67 доллара, или около 80% природной ренты. В этой связи можно утверждать, что все изменения, внесенные в Налоговый кодекс, позволяют изъять не более 20% природной ренты.

Рентный налог в этой связи, так же как и роялти, увеличивает налоговую нагрузку на менее благоприятных месторождениях. Те же компании, которые присваивали природную ренту, будут и дальше ее присваивать, т.е. оказываются в более привилегированном положении.

Поэтому проблема изъятия природной ренты продолжает оставаться актуальной. При этом важно отметить, что природная рента образуется при добыче нефти. Она не зависит от того, где эта нефть реализуется - внутри страны или за ее пределами. В предлагаемой формулировке из числа плательщиков рентного налога исключаются компании, которые работают на внутреннем рынке, или соответственно часть объема добытой нефти, которая реализована на внутреннем рынке.

Поэтому целесообразно выполнить следующее:
  • Изменить название налога, чтобы никого не вводить в заблуждение. В противном случае, когда на повестке дня встанет вопрос об изъятии природной ренты, можно будет заявлять, что такой закон в Казахстане уже имеется.
  • Подготовить законопроект "О природной ренте", который должен определить фиксированные ставки рентного налога, не зависящие от цены полезных ископаемых.
  • Обеспечить, исходя из характера природной ренты, независимость ставок от уровня цен и рентабельности компании. Введение 15%-й рентабельности является излишним, ибо величина ренты зависит не от рентабельности предприятия, а от природных условий.
  • Распространиться рентный налог должен на весь объем добываемых полезных ископаемых, а не только на экспортируемый их объем.
  • Принять закон "О природной ренте", закрепляющий нижнюю ставку рентного налога. Конкретная ставка рентного налога должна определяться переговорным путем с недропользователями при выдаче лицензии и заключении контракта и способствовать изъятию не менее 60-70% природной ренты.

В целом изменения налогообложения недропользователей сыграют позитивную роль в повышении доходов страны от сырьевого сектора экономики. При этом негативное воздействие новых налогов ощутят на себе главным образом небольшие компании, которые не могут минимизировать свои затраты за счет эффекта масштаба производства, а также компании, которые разрабатывают низкодебитные месторождения. Поэтому можно ожидать, что коэффициент извлечения полезных ископаемых из-за высоких удельных затрат на добычу снизится. Кроме того, инвестиционная привлекательность проектов освоения небольших месторождений будет снижаться.

Для благоприятных месторождений с высокой природной рентой налоговые нововведения скажутся меньше, т.к. за счет ее приватизации рентабельность проектов будет достаточно высокой. Существенно выше, чем в среднем по народному хозяйству или в добывающем секторе экономики. Поэтому предполагать, что инвестиционный климат в Казахстане резко ухудшится, нет оснований.

Таким образом, изменения и дополнения налогообложения недропользователей не решают принципиальных вопросов изъятия природной ренты, которая в настоящее время является практически единственным ресурсом в сфере накопления. Изъятие ренты позволило бы без увеличения внешних заимствований и снижения потребления населения довести норму накопления до 22-23% ВВП. В этой связи важным является переход в добывающем секторе от налогообложения прибыли и доходов недропользователей к принципам рентного налогообложения.